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　　第一节　行政法的概念
　　一、行政法的涵义
　　(一)行政的涵义
　　要了解行政法的涵义，首先必须掌握行政的涵义。
　　行政一词，在我国先秦时期即已产生。《左传》中就有“行其政事”、“行其政令”的提法，孟子也提到：“为民父母，行政，不免于率兽而食人，恶在其为民父母？”(《孟子?梁惠王章句上》)这里的“行政”，泛指对国家事务的一切管理活动。
　　行政法上的行政，其基本内涵源自西方，是以宪政制度为基础，以权力分立为前提，相对于立法、司法的一个概念，是国家的一种基本职能。为了区别于社会领域中的一般管理活动，即私行政，行政法上的行政也称为公共行政。
　　即便是作为国家职能之一的“行政”，其涵义也不是固定不变的。不同的历史时期，人们对国家管理的要求不同，行政的涵义也随之产生变化。
　　在资本主义宪政制度确立之初，一方面由于当时社会的客观要求(主要是自由经济)，另一方面出于人们对行政的警惕，行政的范围较窄，行政受法律拘束的程度也较高，行政、立法、司法，界限分明。这一时期的代表观点有二：一是美国学者古德诺提出的“政治、行政二分说”，认为政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；二是日本学者美浓部达吉的“除外说”，认为行政是除立法、司法以外的一切国家活动。
　　进入二十世纪以后，特别是二战以后，由于社会管理的需要，行政职能得到了前所未有的发展，在范围上，“从坟墓到摇篮”，几乎涉及到人们日常生活的方方面面；在方式上，更加积极、主动，各种各样的行政指导无所不在；在国家职能分工上，严格的三权分立已经动摇，行政开始渗入到传统的立法、司法领域，出现了行政立法、行政司法。行政的这种变化，使得人们对其涵义的把握变得十分困难。日本学者和田英夫甚至认为行政的涵义只宜于描述，不宜于命题界定。尽管如此，行政与其他国家职能的区别仍是明显的：
　　1、立法主要表现为规则的创制，而行政主要是规则的执行。行政立法的出现也并未改变这一根本制度。
　　2、通过认定具体事实来解释和适用法律，这是行政与司法的相同之处，但司法的作用通常是站在独立的第三者立场上进行的，而行政的适用法律则通常是作为法律关系的一方当事人进行的。此外，司法的作用是消极的、被动的、个别的、具体的，而行政的作用则是积极的、主动的、连续的、统一的。
　　从我国当代政治制度及其改革的情况来看，我国的行政与西方国家的行政并不完全一致，其特点表现在：
　　1、我国的行政不是以权力分立为基础的，而是国家职能分工的结果。从宪法的规定来看，我国的各级国家行政机关是相应各级人民代表大会的执行机关，它由代表机关产生，并对其负责和报告工作。这就使得我国的行政有了与西方不同的理论基础和法律特征，具有明显的法律从属性。
　　2、在我国的政治体系中，中国共产党的领导始终起着核心作用，这与西方的政党制度有明显区别。
　　3、由于历史的原因，许多国有企业、事业单位和社会团体仍掌握有部分行政或近似于行政的职能，这其中的一部分职能已由相关法律、法规正式确认为行政职能，但也有一部分仍在两可之间。
　　4、随着我国政治体制的改革，一部分传统上意义上的行政职能出现了民间化的趋势。如仲裁、公证等。
　　综上所述，我们把行政定义为，行政是指在法律范围内，为积极实现国家目的而进行的、连续的、统一的具体实施公共政策的国家活动。
　　对这一定义的理解上，还应注意以下几个问题：
　　1、国家的国防和军事活动，毫无疑问是行政的一个重要内容，但通常并不属于行政法的研究范畴。
　　2、国家的外交事务，通常也不属于行政法的研究范畴。但某些直接涉及当事人权益的事务，如是否发给某一公民护照，也可以成为行政法的内容之一。
　　3、对行政机关内部事务的管理(一般称之为内部行政)，如后勤保障、档案管理、人事管理、财务管理等，大陆法系和英美法系有所不同，大陆法系传统上将人事管理、财务管理等内容视为行政法的一部分予以研究，而英美法系则将其排除在行政法之外。我国行政法学界大多认同大陆法系的观点。
　　4、有些政府机构的任务主要是收集资料，进行研究，提出计划、咨询报告、统计数据等。由于它们很少与个人利益直接相关，通常也不视为行政法的研究范畴。
　　(二)行政法的涵义
　　关于行政法的定义，国内外尚无统一的认识。究其原因，主要有三个方面：一是对行政涵义理解上的差异，这一差异直接导致了对行政法调整对象及其范围的不同理解；二是对行政与法的关系也存在理解上的差异，这一差异导致了对行政法的根本目的、基本作用、基本观念理解上的分歧，也影响到对具体行政法律制度的分析和构建；三是各国的历史、文化差异引起的。这里我们作一个简单的介绍：
　　1、大陆法系行政法定义。在大陆法系国家中，学者们一般从公共管理角度把行政法理解为调整行政活动的公法。如德国学者鲍尔特认为，“行政法乃关于行政权之组织及其作用之法。”
　　日本及我国台湾地区学者也多持此种观点。
　　2、英美法系行政法定义。在英美法系国家中，学者们多从保护私人利益的角度，把行政法理解为控制行政权力的法。如美国学者施瓦茨认为，“行政法是管理政府行政活动的法。它规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害者给予法律补偿。”“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法。”
　　3、前苏联行政法定义。前苏联学者从国家管理的角度，把行政法理解为行政机关对国家事务进行管理的法律，按照他们的说法，“行政法作为一种概念和范畴就是管理法，更确切一点说，就是国家管理法。”这一观点在上个世纪50年代到80年代中期也是我国学者对行政法的基本理解，至今仍有人坚持这一观点。
　　4、我国目前比较流行的是由罗豪才教授提出的定义，认为行政法是“调整行政关系和基于行政关系而产生的监督行政关系的法律规范体系”。
　　根据我国宪法和法律的规定，结合我国政治体制的实际情况，我们对行政法作出如下定义：行政法是调整和规范国家行政权力的设立、行使和救济的法律规范的总和。