第三节　行政程序的基本制度 　　一、职能分离制度 　　(一)职能分离的概念 　　职能分离是英美法系的传统制度。广义的职能分离是指行政组织的不同工作，或工作的不同阶段，因其性质的不同而必须由不同的部门或人员来完成，以避免因职能合并而导致的主观臆断或偏见。狭义的职能分离，即典型的职能分离，是指行政主体在作出行政决定或举行正式听证时，其机构或者人员，不得从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决和听证的公正。 　　(二)职能分离的内容 　　职能分离制度包括完全的职能分离和内部的职能分离两种基本模式。 　　1、完全的职能分离 　　完全的职能分离，是指行政案件的调查、审查与裁决，分别交由两个相互完全独立的机关来行使的一种制度。完全的职能分离是一种司法色彩浓重的分权模式，由于过分强调了行政案件中审查权与裁决权的分离，既可能会因多设机构增加财政负担，也可能会导致行使裁决权的机构因缺乏行政专业知识而不能正确地裁决案件。所以，很少为各国制定行政程序法所采纳。 　　2、内部的职能分离 　　内部的职能分离，是指在同一行政主体内部，由不同的机构或人员分别行使案件的调查权、审查权、裁决权、执行权的一种制度。内部职能分离是基于处理行政案件需要行政专业知识、行政效率这一特点设立的。 　　我国《行政处罚法》中规定了两种职能分离制度：(1)行政案件的调查与行政处罚的决定相分离，这是一种内部的职能分离；(2)罚款的决定机关与收缴机关相分离，这是一种完全的职能分离。 　　二、信息公开制度 　　信息公开，或称情报公开、情报自由，是指凡是涉及到行政相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定须保密的以外，有关机构均应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制的制度。 　　信息公开制度是现代行政程序的重要制度之一，是行政相对人参与行政的体现，是行政公开原则的重要体现和必要保障，是现代行政民主、行政法治精神发展的直接结果，是民主的基石之一。它可以增进公民对政府的信任，加强公民和政府之间的沟通和合作，调动公民参与行政的积极性。 　　1、信息公开的范围 　　信息公开主要是指行政信息的公开，其范围包括有关的法律、法规、规章、行政决策、行政决定、行政机关据以作出相应决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、工作规则等。从我国政务公开的实践来看，其范围已远远超出单纯的行政机关，已经包括了立法公开、审判公开、枪务公开、警务公开、村务公开、厂务公开、校务公开等多方面。 　　2、信息公开的形式 　　信息公开的基本形式有两种：一是政府主动公开相关信息；二是民众申请政府机关公布相关信息。 　　3、信息公开的申请程序 　　首先，当事人必须向拥有信息的特定行政机关提出申请，该申请必须具体陈述申请的是什么信息。 　　其次，当事人的申请书必须符合法定的要求，包括申请人的姓名、住址与提出申请的法律依据等。 　　第三，行政机关收到当事人申请后，应决定根据什么标准进行收费。通常对一般申请者不收取任何费用，而对于专门的信息经营者，则要收取一定的费用。 　　最后，行政机关应在收到申请的法定时限内，根据该信息的性质，作出是否提供信息的决定。 　　4、信息公开的例外 　　一般的行政信息经当事人申请都应该向社会提供，但以下种类的信息通常属于例外：如保密文件、行政机关内部的人事规则与制度、商业秘密、行政机关之间的内部联系、个人隐私、执法文件、金融信息等。 　　当然，即使是例外信息，如果加以公开不会对国家安全或社会造成损害，行政机关也可以公开保密范围内的某些材料，并且，如果可以将行政信息中例外的部分与其他的部分分开，则行政机关经过一定的技术处理后应该将非例外的部分对社会公开。对于某些例外信息，行政机关在公开以前可能需要征得信息利害关系人的同意。如果有关当事人不同意的，则不得公开其信息。 　　5、信息公开的救济制度 　　所谓救济制度，是指当行政机关拒绝提供信息时，当事人可以通过法定的途径提出异议的制度。对此，各国通常有三种不同的作法：一是通过议会监察专员制度或者特设的议会委员会进行干预，如北欧国家与加拿大；二是通过行政机关内部的复议或者审查机制进行干预，如美国的纽约州与康涅狄格州；三是通过普通法院的司法审查进行干预，大部分普通法国家都是这样。有些国家还同时采用多种救济制度，以便利当事人。 　　我国的信息公开制度，从严格意义上讲，还缺少救济制度。如果要建立信息公开制度，有必要从法律上赋予当事人寻求行政救济与司法救济的权利和方式。