第一节 行政立法 一、行政立法的概念与特征 (一)行政立法的概念 1、争论 关于行政立法的概念，理论界历来有争议。争议体现在两个方面： 第一，行政立法这一概念是否成立。 否定者借鉴西方委任立法的概念及我国宪法确定的国家机关职能分工的原则，认为行政职能与立法职能是相互独立的两种国家职能，立法职能专属代表机关，行政职能不可能、也不应该具有立法职能。对于现实行政中大量出现的行政机关的立法活动，他们认为这是基于代表机关的委托而进行的，是委托立法，而不是行政立法。 赞成者则从行政立法的结果――行政法规和规章的实际作用出发，认为行政机关制定的这些规范性文件具有法的全部特征，属于法的范畴，由此推定制定这些规范性文件的活动理应具有立法性。并且，从现代行政的特点来看，赋予行政机关立法权，有利于政府更好地履行其行政职能。 第二，行政立法的确切涵义。 有人从立法内容的角度出发，认为行政立法是指国家制定的有关行政管理的法律规范，既包括国家权力机关制定的有关行政管理的规范性文件的行为，也包括特定的行政机关依其权限制定的具有法律效力的规范性文件的行为。 有人则从行政立法的主体和形式出发，认为行政立法仅指特定的行政机关依法制定行政法规范的行为。这一观点现已成为主流观点。 2、定义 行政立法是指特定的行政机关基于其法定职权或有权机关的授权，根据行政管理的需要，制定和发布具有法律效力的规范性文件的行为。这一概念包含以下几层含义： 第一，行政立法的主体是特定的行政机关。也就是说，只有依法享有行政立法权的行政机关才能进行行政立法，而不是所有的行政机关都可以进行行政立法。 第二，行政立法主体的行政立法权主要来源于宪法和组织法所规定的职权，也可来自有权机关的授权。 第三，行政立法的内容是有关的行政事项。 第四，行政立法的结果包括行政法规和规章。 第五，行政立法所创制的行为规则具有法的效力，属于法的渊源。 (二)行政立法的特征 我国行政立法具有以下特征： 1、行政立法的主体是特定的国家行政机关。这是行政立法最基本的特征。 2、行政立法在性质上是一种具有法的地位和效力的抽象行政行为。 这里有三层含义： 第一，行政立法在性质上首先是一种行政行为。毫无疑问，行政立法行为既有行政性也有立法性。但是，行政立法的“行政性”与“立法性”并不在同一层次上，其中，行政立法的“行政性”是第一位的，它反映了行政立法行为的本质，而其“立法性”则是第二位的，它以行政立法的“行政性”为基础，并从属于“行政性”。 第二，行政立法是制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为。 第三，行政立法的所创制的行为规则具有法的地位和效力。除行政立法外，还存在大量其他形式的抽象行政行为。行政立法与其他抽象行政行为的主要区别在于：行政立法具有法的地位和效力，而其他抽象行政行为不具备法的地位和效力。 3、行政立法由国家行政机关在其行政职权范围内，依行政程序制定。这就是行政立法基本色调为什么是“行政性”而非“立法性”的根本原因。 4、行政立法的法定表现形式是行政法规和规章，并且在名称上不得冠以“法”的称谓。这是行政立法在形式上的一个比较突出的特点。 (三)行政立法的类型 行政立法依据不同的标准可以划分为不同的类型。 1、职权立法与授权立法 所谓职权立法，是指行政机关直接根据宪法和法律所赋予的立法职权，制定和发布行政法规和规章的活动。这种行政立法权是特定行政机关固有的职权，由其职权本身所决定。 所谓授权立法，是指特定的行政机关，依据特定法律的授权，或具有立法权的国家权力机关或上级行政机关的授权，制定规范性文件的活动。在授权立法中，行政机关的立法权不是其固有的职权，而是基于有权机关的特别授权。 职权立法和授权立法的区别在于： 第一，权力来源不同。这是两者最根本的区别所在。职权立法的权力直接来源于宪法和组织法的有关规定，而授权立法的权力来源于其他国家机关的授权。 第二，权力性质不同。职权立法的权力是行政机关的固有职权，而授权立法的权力是国家有权机关的委托权力，从行政机关的角度来看这是一种代理权力。 第三，时间限制不同。职权立法随特定行政机关的存在而存在，而授权立法则受限于国家有权机关的授权期限和授权范围，一旦有关机关取消授权，授权立法也就不复存在。 2、中央行政立法和地方行政立法 中央行政立法是指中央行政机关依职权或授权制定和发布规范性文件的活动。包括国务院制定行政法规和国务院各部、委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定规章的活动。中央行政立法所调整的是全国范围内具有普遍性的重大事项，如国家安全问题、环境保护问题、海关管理问题、金融管理问题，等等。 地方行政立法是指具有行政立法权的地方行政机关根据职权制定和发布规范性文件的活动。地方行政立法出于两个方面的基本需要，一是根据地方实际情况，为执行、实施法律、行政法规和地方性法规而制定相关办法；二是针对本地方具有特殊性的问题作出具体规定。 在不同的国家，中央行政立法与地方行政立法之间的效力等级关系是不同的。联邦制的国家结构体制下，联邦政府的行政立法与地方政府的行政立法没有从属关系，两者不存在所谓效力等级问题，而只存在权限划分的问题。我国是单一制国家，地方各级人民政府应服从中央的统一领导，相应地，中央人民政府与法定地方人民政府的行政立法存在效力等级的问题，即中央行政立法的效力高于地方行政立法。 3、执行性立法、补充性立法和试验性立法 执行性立法是指行政机关为了执行法律和法规而进行的立法活动。执行性立法不能在原法之外，创设新的法律权利和义务，也不能扩大原法规定的事项和范围。在形式上，执行性立法通常称为“实施细则”、“实施条例”等。 补充性立法是指行政机关为了对已经发布的法律、法规加以补充而制定规范性文件的活动。由于法律、法规对于某些事情无法作充分的预见，或不宜作过于详细的规定，行政机关有必要通过行政立法的形式对其加以补充。补充性立法往往要根据法律、法规所确定的原则，创设出一些新的法律规定，因此它一般要以法律、法规或有权机关的授权为前提。 试验性立法是指行政机关在法律、法规或有权机关授权的基础上，就本应由法律规定的事项先行作出有关规定的活动。在形式上，试验性立法一般称为“暂行条例”、“暂行办法”等。 |