第二章 教育管理体制改革
本章学习目标：了解教育管理体制的基本内容，认识各项管理体制改革的重要作用和改革的
进程。从整体上把握我国教育管理体制改革的内涵、改革的现状及改革的方向。
学习重点：教育行政体制改革的内涵以及我国教育行政体制的问题；我国当前教育财政体制改革取得的成就及所处的历史阶段，教育督导体制改革的新趋势；对校本管理内涵的理解，校本管理实施的基本原则；从总体上理解我国市场经济条件下政府职能转变的必要性和改革的方向。
学习难点：教育行政、教育财政极校本管理的内涵，财政体制改革的方向，校本管理的基本原则，政府职能转变的多种理论依据，政府职能转变的方向。
学习方法：联系学习和工作中的相关经历，学习理论知识，参考文中的链接，全面理解教育管理体制改革的内涵，了解我国教育体制改革的现状。
教育管理体制简称“教育体制”，是指国家组织和管理教育的形式、方法和制度的总称。教育管理体制受一国的经济、政治体制的制约，随一国的科学技术和社会生产力的发展及教育、社会、经济、政治制度和体制的变革、变化而调整和改革。时至今日教育管理体制的改革已经成为当今世界教育的重要主题，各国都不同程度的对教育管理体制进行了改革。
第一节 教育行政体制改革
教育行政体制是国家行政体制的一个组成部分，它主要包括国家各级教育行政机构的组织形式、隶属关系、权力结构和工作制度等，是教育机构的体系化，其核心内容是国家教育行政权力结构。
一、教育行政体制的基本类型及利弊分析
由于政治、经济、文化、历史传统等方面的差异，各国的教育行政体制也存在差别。根据国家教育行政权力在教育行政机关的分配和组织形式，可以把教育行政体制划分为以下几种类型：
（一）中央集权制与地方分权制
这种分类的主要依据是中央和地方的教育行政权力分配关系。所谓中央集权制是指中央政府对全国的教育事业有完全的决策、指挥和监控权力，地方政府必须依据中央所颁布的教育政策、法令和指示办事。教育行政中的中央集权是指这样一种教育行政权力结构体制，即中央教育行政机构和地方教育行政机构之间表现为一种命令与服从的隶属关系，教育行政事务的决策权或最终决定权集中在上级机关，下级机关只能根据上级机关的决定、命令和指示行使管理职能，并向上级机关负责。在中央集权体制下，教育事业是国家的事业，由国家直接干预，一切教育活动须受国家权力的指导和监督，地方办学和管理都必须遵循中央政府的方针政策，地方自主的思想居次要地位。实行中央集权制的典型代表是法国。法国沿袭古罗马的法律和行政传统，在国家管理中实行中央集权管理。在教育行政上，相应地实行中央集权体制。其中央教育行政机关——国民教育部拥有很大的权力，从中央到大学区、省、市镇村的教育事务，从公立教育到私立教育，从国家教育目标、政策、法令到学校的课程设置、教学大纲、教学进度、考试时间和内容，从教育经费到学校人事无一不属于国民教育部的权力范围。
所谓地方分权制是指地方教育行政机关在其管辖的范围内，有独立的教育行政权力，中央教育行政机关只发挥指导、服务作用。教育行政的地方分权制是指这样一种权力结构体制，即国家的教育事权由中央政府和地方政府分别执掌，以地方自主管理为主，在教育行政机构设置和权力配置上，中央教育行政机构和地方教育行政机构之间表现为一种平行的或合作的对等关系，而不是领导与被领导的隶属关系，上层对下层权力范围内的事务无权干涉，由下层自主决定。在地方分权体制下，教育事业是由地方公共团体自主举办和管理，国家只在必要范围内才进行干预，中央政府处于援助、指导地位。
实行地方分权制的典型代表是美国，美国教育行政主权在各州，多数州又将权力授予学区，故可以说实权在学区。州议会有权制定本州的教育基本政策和法规，学区有权制定教育计划、教育预算，征收教育税，管理教职员人事，选定教材等，联邦政府无权干预各州的教育行政。事实上，美国建国后相当长的时间没有设立中央教育行政机关，20世纪70年代后，为解决教育由地方控制而引起的教育发展不平衡和质量参差不齐等问题，联邦政府于1979年10月才成立联邦教育部，以加强和扩大联邦政府管理教育的作用，但是其权力仍然相当有限，仅限于负责分配管理联邦政府补助地方教育的拨款，从事教育研究和成果推广，从事全国教育资料统计。
中央集权制和地方分权制的教育行政各有利弊。具体而言，中央集权制的优点在于可以统一国家的教育目标、方针、政策和法规，统筹规划，全面安排；国家可以有效地调节各地区的教育发展，对教育落后地区予以重点扶持；教育行政权力集中在中央，可以加重中央政府对教育的责任，发挥中央办教育的积极性；可以统一教育标准和要求，易于考察和控制全国的办学水平；有利于教育政策、法令的推行和教育经验的推广。然而，中央集权制也有不足之处，主要表现在：容易形成不顾地方特点和条件、强求一致的局面，从而对地方因地制宜发展教育事业造成不利影响；教育管理的主要责任集中于中央，不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感；中央集中管理，地方缺少自主权，客观上使得地方教育行政管理工作者趋于保守、僵化，缺少灵活性，降低了教育管理的效率。
教育行政管理的地方分权制的主要优点是：教育行政权力分散，有利于地方因地制宜发展教育，使教育适应地方的经济和社会发展需要；地方政府和教育行政机关执掌有关的教育权力，有利于充分发挥其办教育的积极性和主动性；地方自主管理教育事业，有利于地方及时处理和决断有关教育问题，提高教育管理的效率，同时反过来也能促使中央集中精力更有效地履行其宏观管理的职能。教育管理的地方分权制的不足之处主要是：教育行政权力分散，不易统一政令、统一标准、统筹规划及统筹兼顾；各地条件不同，对教育事业的认识不同，容易造成教育的不平衡发展；各地自主行政，中央调控能力有限，不利于组织地方之间的教育协作。在大当今世界急剧变化的教育和社会形势下，中央集权制和地方分权制都面临着挑战，许多国家都在进行积极的改革，探索建立适应本国特点的，更科学、更完善的教育行政体制。一般来说，世界各国教育行政的体制改革的战略选择和发展趋势可以概括为：一些实行教育行政集权制的国家，正在尝试突破集中化管理体制模式，向“非集中化”方向发展，以利于发挥地方办教育的积极性，加强对教育事业的民主管理；在一些实行教育行政分权制的国家，以不同的立法形式，逐步加强中央政府对教育事业的控制，已经或正式出现权力相对集中的趋势。
（二）教育行政从属制和教育行政独立制
这种分类的主要依据是教育行政机关与政府之间的关系。教育行政从属制，又称完整制，主要指各级教育行政机构是政府的一个职能部门，接受政府首长的领导，而不能成为脱离政府行政之外的独立组织。这种行政体制的典型代表是英国，英国地方行政机构与地方教育行政机构合二为一，地方议会作为地方自制体的最高机关，既是地方当局，也是地方教育当局，下设教育委员会处理具体的教育行政事务，行使管理本地区初、中等教育、继续教育和其他教育的权限，履行相应的义务。
教育行政独立制，也称分离制，指地方教育行政机关不属于地方政府的一个职能部门，不接受地方政府首长的领导，脱离一般行政而独立存在，一般应用于地方教育行政。如法国的地方教育行政机关自成体系，在本辖区内代表上级教育行政长官行使教育管理权利。地方行政体系与地方政府之间不存在领导和被领导的隶属关系。美国的基层学区所设的教育委员会，也是独立于一般行政之外的专门教育管理机关，学区可以独立征收教育税。
从属制和独立制同样各有利弊。教育从属制的主要优点有：各级教育行政部门是各级政府机关的一个组成部分，有利于政府统筹规划，协调教育事业的发展与国民经济和社会发展之间的关系；教育行政部门在政府的领导下行使教育管理职权，有利于加强教育管理的权威性和强制性。教育行政从属制的不足之处主要是：由于教育是周期长、见效慢的事业，重近利轻远效的思想容易使教育被忽视，在政府财政困难时期，这些问题可能表现得更加突出；由于政府首长任期的限制，容易在教育行政中出现追求短期效果的现象，忽视教育的独特性，不按教育规律办事等问题。
独立制的长处在于隶属关系明确，教育行政指令能迅速下达落实，效率高；能照顾到教育的特殊性，容易按教育规律办事；即使政府行政管理出现失误，对教育不会产生多大的影响。其缺点在于教育行政自成体系，不易地方各级政府统筹安排和发展教育事业；教育行政独立，与一般行政各自为政，不易适应地方经济和社会发展的需要；教育部门不易与政府其他部门协调配合。
（三）教育行政专家统治制和教育行政非专家统治制
这种分类的依据主要是教育行政决策权是否由教育专家掌握。教育行政专家统治制是指要求教育行政首长必须是具备一定的学历且从事过教育工作的专家的制度。例如法国规定，大学区总长，必须由获得博士学位且担任过大学校长或教授的人担任。大学区督学必须由获得博士学位并且是中学教员中资格最高或担任过大学教授的人担任。
教育行政非专家统治制是指教育行政首长或领导者由非教育专家担任的制度。这种制度一般应用于教育决策或教育政策制定机关。有的教育决策或政策制定组织采用专家和非专家相结合的制度，教育专家和非教育专家各占一定比例。如美国的州议会、州长、州教育委员会都是州教育政策的制定者，但州议员、州长和州教育委员会委员大多数都是教育方面的外行，学区教育委员会的委员也多由外行人事担任。
专家管理制的优点在于内行人管理教育，有利于按教育规律办事，有利于促进教育事业的发展；有利于教育行政的专业化和科学化，有利于制定进一步的教育政策；实行内行管理，易于避免瞎指挥带来的失误。但专家管理制也存在不足，如教育专家并不一定是通才，易拘泥于本专业，不易照顾全局；不利于社会各界对教育管理的参与并调动其办学积极性。
外行管理制的优点是，由于社会参与教育管理，能使教育顾及社会各方面的利益，使社会都来关心教育；教育的发展易于适应社会需求并促进社会经济文化的发展；学校与社会各方面的联系密切，更易于开展各种活动，并得到社会的支持和配合。不足之处在于，外行人事不懂教育的特点和规律，缺乏预见性，易产生短期行为和瞎指挥的现象。我国教育行政体制长期存在“以党代政”的现象，基本上是一种外行制，党十一届三中全会以后，教育行政体制通过改革，正朝着内行管理制的方向发展。
二、我国教育行政管理体制存在的问题及改革的历程
（一）我国教育行政体制的特点及存在的问题
在改革前我国的教育行政管理体制有明确的机构设置和清晰的隶属关系，但各机构中的权限却没有明确的划分，权限高度集中于高层级的行政机构中：教育管理权、资源分配权高度集中，决策权与执行权高度统一，这是我国计划经济体制中的必然结果。计划经济体制强调计划性和统一性，只有高度的统一，才能使计划得以由上而下的实施，垂直式层级制的组织形态，为高度的集权制提供了组织保证。权限的集中，有利于国家对教育的强有力控制，保证国家的教育方针、教育目的得以有效的实施和充分的体现，但是随着我国经济体制由计划经济向市场经济的过渡，高度集权的管理体制日益表现出了它的不适应性。计划经济体制下形成的教育政策与法律调控机制在变化了的社会关系面前不仅难以适应，甚至出现了激烈的体制性冲突。
我国现行的教育行政体制基本属于中央集权制，其基本形式属于中央统一领导下的分级管理制度，也就是说，是一种以中央集权为基本，中央管理与地方管理适当结合的制度。就隶属关系而言，中央教育行政管理机构与地方教育行政管理机构之间存在着上下级关系，同时作为教育行政管理机构的国家教育部、地方教育厅、教育局等，隶属于同级政府部门的领导，体现了一种从属制。虽然1985年中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》明确把“把发展基础教育的责任交给地方”，基础教育实行“地方负责，分级管理”，并且在近十年里又相继下放权限，但是，中央教育行政机构以及相应的职能部门直接干预教育的现状并没有改变。
1．教育行政机构与政府机构之间的关系混乱
在教育行政机构与政府机构的关系上，教育行政机构与政府机构是从属关系，但这并不意味着行政机构与一切政府机构都是从属关系，教育行政机构与政府的其他专门性职能管理机构不是从属关系，而是并列、平等的关系。在实际运行中，教育行政机构相对于政府其他专门职能部门而言，其地位低于其他专门职能部门，这影响了教育行政组织职能的发挥及教育行政效率的提高。
2．教育行政机构内部设置的管理层次不合理
有些教育行政组织在设置管理层次时，不是根据有效管理的幅度，而是来自主观任意的构想；不是为了提高管理工作的效率，而是为了多设置些职位以便安排干部，因而机构林立，人浮于事，从而导致了官僚主义和低效管理。
3．教育行政规章制度混淆不清
各种规章制度十分繁杂，不能随着教育事业的发展及时作出调整，致使教育行政规章制度不能起到推动教育事业发展的作用，依法治教的局面有待进一步提高。下级教育行政规章制度不能与国家教育行政规章制度相吻合，各教育机关的规章制度缺乏一定的协调性，出现多头领导，使从事基层教育工作的校长、教师们感到无所适从。
（三）新中国教育行政体制的历史发展
新中国成立至今，我国已经建立起了从中央到地方完备的教育行政体制。但40多年来，教育行政体制也经历了的多次变革，走过了一条曲折的发展道路。
解放初期，实行军事接管体制。这是在特殊历史时期实行的特别管理体制。军事接管体制在废除旧的国家机器，建立人民民主政权过程中，对维护学校教育秩序，稳定教职员工和学生的情绪，废除封建、买办、法西斯教育等方面，发挥了积极的作用。
1952—1957年，实行集中统一的教育行政体制。1952年教育部颁发了《小学暂行规程》（草案）和《中学暂行规程》（草案），在教育行政实践中，在县范围内，中小学校一般都由县教育行政部门统一领导。全国高等学校则由中央人民政府教育部统一领导为原则，中央教育行政部门委托各大区行政委员会或省、市、自治区人民政府直接管理有关高等院校。
1958—1962年，实行以地方分权为主的教育行政体制。1958年，中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，指出：小学、普通中学、职业中学、一般的中等专业学校和各级业余学校的设置与发展，无论公办或民办，由地方自行决定。高等教育行政根据1958年中共中央颁发的《关于高等学校和中等技术学校下发放问题的意见》，“除少数综合大学、某些专业学院和某些中等技术学校仍旧由中央教育部或者中央有关部门直接领导之外，其他的高等学校和中等技术学校都可以下放，归各省、市、自治区领导”。1958年，全国791所高等学校中，由中央业务部门领导的为86所（包括教育部所属院校6所），由地方领导的为705所。
1963年至“文革”前，实行统一领导、分级管理的教育行政体制，教育行政权力相对集中于中央。1963年中共中央转发《全日制小学暂行工作条例（草案）》和《全日制中学暂行工作条例（草案）》，将教育行政权力收归中央。高等教育行政根据1963年中共中央、国务院颁布的《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》规定，实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的制度。
“文化大革命”期间，教育行政体制遭到严重破坏，混乱不堪。中小学一度由工宣队管理，后来由“革命委员会”领导。教育部所属的高等院校，全部由所在省、市、自治区革命委员会领导。革命委员会对教育事业的领导管理无章可循，一片混乱，教育事业受到严重摧残。
“文革”后至1984年，基本上恢复了“文革”前实行的统一领导、分级管理的教育行政体制，强调中央教育行政的权威。1978年，教育部重新颁发了《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》和《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》，规定：全日制小学由县教育行政部门统一领导和管理；社队办的小学，可以在县的统一领导下，由社队管理。1979年，中共中央批转教育部党组关于建议重新颁发《关于加强高等学校统一领导，分级管理的决定》的报告，同意对高等学校实行统一领导，对口管理。
当前在《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革和发展纲要》的指导下，我国教育体制不断改革深化，经过十多年来的不断探索，正在逐步形成与我国社会主义市场经济体制及社会发展相适应的教育行政体制的新框架。基础教育行政体制正在不断完善地方负责、分级管理的体制，过去那种国家包揽办学，过度集权的体制逐步打破，基础教育管理地方化逐渐增强，大大提高了地方办学积极性，增强了地方办好基础教育的责任感。目前，我国广大农村地区按照“基础教育地方负责、分级管理的原则”，已基本上确立了“县、乡、村三级办学，县乡两级管理、以县为主的体制”，我国城市基础教育行政管理体制正在扭转长期以来市管教育的局面，正在形成市、区两级管理的基本格局。我国目前的高等教育行政体制在政府与学校的关系上，正在逐步形成政府依法宏观管理、学校依法自主办学的新机制，在中央与地方的关系上正在朝着“国家和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下以省级政府统筹协调为主”的方向迈进。
三、国外教育行政体制改革的启示
在20世纪特别是第二次世界大战以来，针对不同类型教育行政体制在教育管理和教育事业中暴露出来的问题和缺陷，世界各国都进行了积极的改革和探索，呈现出民主化、均权化、科学化、专业化等特点，这些改革和探索取得了积极的成效，推动了教育事业的发展，对我国教育行政体制改革有着很大的启示。概括来说，国外教育行政体制改革主要呈现出以下特点：
（一）从教育行政机关对教育事务进行管理的方式选择方面分析，20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出民主化的特点
从总体上看，教育行政管理的民主化主要是加强教育行政的民主管理，促进教育决策和教育立法的民主化，以及公民参与的公共意识。实行民主的教育行政成为一种总的发展趋势和基本特点。从世界各国的情况来看，教育行政管理民主化的主要趋势表现为：一是奠定教育行政的法律基础，即以法令为依据确立自己国家教育行政体系的基本结构，通过宪法、法律和命令三种形式对教育行政管理制度作出原则性的规定，从而确立了各国教育行政管理的基本结构；二是建立健全审议制度，为了集中集体指挥，扩大信息源，防止教育决策的重大失误，监督和纠正教育行政机构的偏差，世界各国都设有种类繁多的审议或咨询机构。审议机构的构成除了行政官员和专家学者外，也包括教职员和社会各界人士、专业团队代表等。
（二）从教育行政机关对教育事务进行管理的理念追求方面分析，20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出科学化的特点
教育行政管理科学化不仅指在教育行政管理中运用现代科学技术手段，更主要的是讲求计划、重视科学研究的发展。现在多数国家的教育行政管理都很重视教育计划及教育科学研究的发展。
（三）从教育行政机关对教育事务进行管理的权限划分方面分析，20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出均权化的特点
为了加强中央对国家教育事业的统一领导和管理，同时又充分发挥和调动地方办教育的积极性和主动性，在现代社会，实行中央集权制的国家正在采取措施，加强地方的管理权和学校的自主权，给地方以更多的权限；而实行地方分权制的国家也在采取措施，将涉及全国利益的教育事业归中央统一管理，逐步加强中央的权限。也就是说，实行教育行政管理中央集权制和地方分权制的国家正在相互靠拢，相互协调，逐渐趋于均权化。在均权制度下，中央教育行政负责制定教育方针和政策、各级教育制度、全国教育规划等，地方则遵照既定的全国目标和方针，根据地方的需要，拟订具体计划并付诸实施。
（四）从教育行政对教育事务进行管理的素质要求方面分析，20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出专业化的特点
世界各国的教育行政管理都有走向专业化的趋势和特点，这种趋势和特点主要表现在两个方面：一是教育行政管理机构的专业化，各国在教育发展过程中，都尽量维持教育行政管理的适度独立性；二是教育行政管理人员的专业化，为促进教育行政管理人员的专业化，世界各国都十分重视为教育行政人员提供进修的机会以及专业训练的内容。
总之，世界各国在20世纪对教育行政管理体制所实施的改革和探索，基本上是沿着“崇尚民主—追求科学—合理分权—实现专业化”的轨迹和方向进行的，目的在于寻求适合本国国情和需要的教育行政管理体制，以推动本国教育事业的改革和发展。
四、教育行政体制改革的趋势
（一）基础教育行政体制改革
20世纪80年代，基础教育行政体制改革取得了重要进展，新的基础教育行政体制的雏形正在某些地区初步形成，开始在基础教育行政中发挥积极的作用。但是，就全国来讲，基础教育体制改革的任务还十分艰巨。深化基础教育行政体制改革仍然是当前教育行政体制改革的重要课题。
目前，我国教育行政管理体制的改革主要在于完善“地方负责、分级管理”的体制。即简政放权，促进基础教育管理的地方化，简单地说就是基础教育主要由地方负责管理。地方各级政府在国家教育方针政策指导下，依据有关教育法规，因地制宜地制定基础教育事业发展规划、法规制度，并组织实施、督导和评估，有效地履行基础教育的管理职能。实行基础教育管理的地方化，实行由地方负责的管理体制，不仅是教育行政系统本身的要求，也是由我国目前和今后一段时期基础教育发展的形势所决定的，他不但符合我国国情的要求，而且符合当前世界各国基础教育行政体制改革的共同趋势。
实行基础教育管理地方化，对中央政府及其教育行政部门来讲，就是要转变教育行政职能，逐步简政放权。同时，为了完善基础教育管理体制，还要体现地方分级负责的精神，加强省、自治区、直辖市一级对基础教育事业的决策权和统筹权，加强中心城市和县级政府对基础教育工作的统筹管理权，实行分级管理。地方各级政府和教育行政部门，都要对本地区中小学实施领导和管理。各级地方政府要分级管理不同层次和类别的学校，要分工管理中小学办学中各项教育行政业务工作。肯定“分级”并不意味着确定全国统一的、凝固不变的分级模式。由于各地区、各时期的实际情况不同，造成各级政府管理水平不一，各地区的分级层次和分工范围应允许有差别，应进行不同模式的实验。
（二）高等教育行政体制改革
20世纪80年代中期以来，我国高等教育行政体制进行了多方面的改革尝试。一是进行了扩大高等学校办学自主权的改革；二是进行了联合办学的改革。今后一个时期，我国高等教育行政体制改革的主要任务是理顺高等教育行政的几种主要关系，建立科学合理的高等教育权力结构。
1．政事分开，明确高等教育行政职权范围和高等学校的自主权范围
政事分开就是要明确划分政务与校务，理顺政府和高等学校之间的关系，建立政府主管政务，学校自理校务，政府宏观控制，学校自主办学的新型政校关系。
2．适度分权，中央与地方合理分享高等教育的行政权力
适度分权，就是要理顺中央与地方之间的关系，合理划分中央与地方管理高等教育事业的权力。
3．适度制衡与监督，建立健全高等教育行政的咨询、决策、执行、评估和督导组织体系。
第二节 教育财政体制改革
教育财政是教育管理活动的重要内容，又是国家各级财政的一个专门范畴，是以国家为主体的、为满足国家扶持和发展各级各类教育事业的需要，并运用国家政治权力而进行的一种特殊的分配活动，它的实质是国家干预和调控教育的重要手段。自二战结束以来，世界各国在发展教育事业的过程中均面临着教育需求日趋膨胀而用于发展教育的各种教育资源却很有限的矛盾，教育财政体制问题日益引起人们的关注。
一、教育财政的含义及其功能
（一）教育财政的基本内涵
教育财政（英文为 educational finance 或 financing of education）是指国家各级政府为发展本国本地区教育事业而对用于教育的财力资源进行的一系列专门性的管理活动。主要包括发布有利于教育发展的财经政策；筹措并分配用于各级各类教育事业的经费；对教育机构的经费使用情况和经济活动进行监督等。其目的是为了提高教育资源的配置效果，增进教育投资的使用效率。
现代教育财政实质上是一种政府行为，是一个国家各级政府为推进本国本地区各级各类教育事业协调发展而有目的、有计划、有策略地进行的一系列管理活动，其目的是使维系和发展教育所依赖的财力资源能有效地筹措、科学地配置并发挥最佳的整体规模效益。
（二）教育财政的基本功能
教育财政的基本功能，是指教育财政在整个教育活动过程中所起的作用。不同历史时期、不同社会制度下国家的教育财政，其功能虽有所不同，但基本功能主要可归纳为以下四个方面：
1．资金筹措的功能
从经济学的角度而言，教育具有非常大的外溢效应，尤其是可对经济增长产生巨大的促进作用。尽管如此，教育依然是一项无法完全通过市场机制来实现资本有效补偿并获得利润的社会部门。虽然教育不像国防那样属于纯公共产品，可以从受教育者那里取得教育成本补偿，但是世界上似乎没有哪一个现代国家完全依靠市场机制来实现对这种非对抗性的社会混合产品的提供。目前，在世界绝大多数国家的教育投入中，政府的投入都占有非常大的比重，成为投资教育的重要主体。因此，我们认为资金筹措是现代教育财政的根本职能之一。在当代教育发展中，政府的作用越来越大，其中最重要的表现莫过于积极筹措支撑庞大教育系统所需要的巨额资金。
2．资源配置功能
资源配置是指将可利用的各种资源分配到教育系统的各个部门和机构中去的管理活动。从总体上讲，完整的教育资源配置过程，应包括如何取得资源和怎样分配与使用这些既得的资源两大部分。这里主要指后者，即将业已筹集到的教育资源按照一定的原则和程序科学合理的配置到教育部门的各机构中去的管理活动。完整的教育资源配置不仅指教育经费如何筹集起来并科学合理、分门别类的分配下去，而且还包括教育经费以外的物力资源、人力资源的科学配置。但在教育发展过程中，财力资源的配置是整个教育资源配置的基础和核心。因此，资源配置是教育财政的基本职能。
3．供需调节功能
教育财政的供需调节功能，是指通过一定的财政手段（如教育财政政策和教育财政计划等）可以对一个国家或某一地区的教育与该国该地区其他领域的收支，国家、集体与个人之间的利益分配、地区单位间的利益转移以及教育总供给与总需求之间进行有效调节，从而使教育投资更趋合理，使教育及社会发展更加协调。这种供需调节功能是资源配置功能的延伸和深化。
建国以来，我国长期实行计划经济，计划成了调节经济运行乃至整个社会生活的唯一机制。与计划经济相适应，教育也一样围绕国家指令性教育发展计划运转，这使得教育的整体效益长期以来难以有效地提高。在社会主义市场经济体制建立以后，教育财政体制也相应地发生了转变，但由于教育系统自身所固有的本质特点，使得它难以完全由市场机制来进行供需调节。如何立足各级各类教育的不同特点，将计划与市场、“可得见的手”和“看不见的手”有机配合，就成为新形势下我国教育财政体制改革的核心问题。因此，要使教育投资更趋合理，教育发展更趋协调，教育总供给与总需求更趋平衡，就必须最大限度地发挥教育财政的供需调节功能。
4．监督管理功能
对各级各类教育机关的经济活动和资金运动进行全面、系统、连续、有效的监督管理，也使教育财政的重要功能之一。教育是一项规模宏大、层次多样、关系复杂、耗资惊人的系统工程。对教育事业的监督和管理是保证教育正常的秩序，建立良好的发展环境，促进教育事业整体协调发展的重要途径。教育财政监督是一种经济监督或经济约束，它通过对教育单位的经济行为和资金活动的监督，从而使教育系统各部门、各单位的经济行为立于法制和政策允许的轨道之上；通过对教育部门、单位和个人违反财经纪律行为的处理，使教育系统内部形成正确的导向，产生巨大的激励和约束作用，督促教育部门各单位和个人努力改进工作，从而不断的提高教育财政资金的使用效率、经济效益和使用效果。
教育财政的上述四大功能，是相互独立又彼此依存的综合体。任何一项功能都将影响其他功能的发挥和整个教育系统的运行。
二、我国教育财政体制改革取得的成就
改革开放以来，我国教育财政逐步形成了以政府财政拨款为主，多元化、多渠道筹措教育经费的新体制。政府财政拨款实行中央和地方分担，以地方财政为主的制度，规定了财政性教育经费和教育财政拨款增长的原则和数量，开征了城乡教育费附加，非义务教育普遍实行上学缴费的制度，以及发展校办产业和有偿服务，社会捐资、集资等多种教育投入形式。特别是在20世纪90年代后半期，我国的公共教育财政体制改革取得了重大进展，具体表现为以下几个方面：
（一）积极探索建立具有中国特色的义务教育财政体制
1．从1995年到2000年，中央财政拨款39亿元作为贫困地区义务教育专款，加上地方各级政府配套的资金，整个工程资金投入总量超过了100亿元。“工程”资金重点投向《国家八七扶贫攻坚计划》中确定的贫困县，部分投向经济困难、基础教育发展薄弱的省级贫困县。1995－1997年资助中西部地区的383个贫困县，1998－2000年资助西部469个贫困县，受益学校5万多所。
2．农村税费改革是党中央、国务院为切实减轻农民负担，规范农村税费制度，从根本上治理农村各种乱收费，保护农民利益而作出的重大决策。取消“农村教育费附加”和“农村教育集资”两项政策，是农村义务教育财政体制的重大调整，同时对长期以来很大程度依赖两项收入的农村义务教育也是一个巨大的冲击。对因税费改革减少的农村教育经费，中央政府要求通过各级政府的财政转移支付和提高办学效益来解决。虽然这使原本艰难的农村义务教育更加困难，但从长远看这是对农民实行教育上的“国民待遇”的一个良好的开端，对农村义务教育有积极意义，其方向是正确的。
3．确立以县为主的农村义务教育财政体制。20世纪90年代中期以后，由于教育财政责任过度下放，大多数农村地区实际由乡级政府和农民承担的义务教育责任，导致出现全国性的大面积拖欠教师工资等经费短缺现象，严重影响了农村义务教育的发展。2001年6月国务院召开了全国基础教育工作会议，贯彻落实《国务院关于基础教育改革和发展的决定》，明确了由县级政府承担义务教育的主要职责。尽管贫困地区县级政府的财力也难以承担义务教育的财政需求，但比起乡级政府，义务教育财政保障能力无疑得到了增强。
（二）建立了多元化的教育经费筹措体制
我国教育财政体制改革的重要成就之一是建立了多元化经费筹措体制，通过制度创新部分地解决了教育经费严重不足的问题。中央政府在1988年开始采取多渠道筹集教育经费的政策，1995年通过的《教育法》第53条确认了这一政策：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证了国家举办的学校教育经费的稳定来源。
（三）实施非义务教育成本分担机制
长期以来，我国一直实行政府免费的高等教育制度。自1994年以来，政府逐步加大了高校收费制度改革的力度，逐步形成了“义务教育阶段免收学费，非义务教育阶段按培养成本收取一定比例费用”的思路。改举措缓解了教育经费短缺的压力。与此同时，与收费改革制度相配套的奖学金、贷学金、勤工助学、特困生补助等政策也在实践中不断得到完善。
三、我国教育财政体制存在的问题
改革开放以来，我国的教育有了长足的进步，但是与经济高速发展相比，其发展速度还是相对缓慢的，其中一个重要的原因是我国教育投入长期不足，教育财政体制改革滞后，严重地制约教育的健康发展。我国现行教育财政体制存在的问题主要有以下几个方面：
（一）政府用于教育投资支出的力度不足，教育经费在财政分配中所占有的比例不稳定
伴随经济发展水平的提高，我国教育经费总量有了一定的增加，但从投入水平和实际需要来看，我国教育经费投入水平总体偏低，不仅落后于欧美等发达国家，甚至也远低于韩国等新兴工业国家和一些发展中国家。
1993年，国务院《中国教育改革和发展纲要》要求将政府拨款作为发展教育的主要资金来源，为保证有足够的教育经费来源，政府规定到2000年国家财政性教育经费支出占GNP的比例要达到4%；政府财政支出中教育经费的比例全国不低于15%；省级政府一般应达到20%以上。然而，令人忧虑的是，虽然近年来我国财政性教育经费支出总量在不断增加，但占GNP的比例一直在2-3％之间徘徊。据瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）2002年世界竞争力年鉴评价，我国公共教育支出占GDP的比例很低，在49个参评国家和地区中位于第47位。该比例至2001年达到最高，为3.19%，离4%的目标尚有一定距离。
导致政府用于教育投资支出力度不足的主要原因有以下几点：一是政府的支出是多种多样的，教育投资相对于经济建设投资来说，效果的产生相对缓慢，且不容易衡量。因而，出于追求政绩或短期利益，各级政府把主要资金都投资于与本地区、本部门利益直接相关的经济项目上，而不大愿意投资于教育事业。另一方面，自1994年实行分税制以来，使财政收入更多地向中央政府转移，地方财政收入相对减少，造成地方政府财政资金短缺。地方政府缺乏主体税种，无相对独立的税源，以及转移支付制度不完善和经济发展水平的差距更加剧了地方财政之间的不平衡。然而，由于地方政府支出责任过于沉重，事权与财权脱节，财政入不敷出，因此财政支出拖欠现象相当严重，导致农村学校基本办学条件得不到保障，在一定程度上削弱了农村教育财政体制改革的基础。
（二）现行中国教育财政体制主要依靠行政命令来管理，缺乏法律依据和保障，主观随意性较大，不够规范
现行的中国教育财政体制，不是审慎地研究学校的实际经费需求，而是依据财政供给能力，是一种资源约束体制。在这一体制下，学校的发展直接取决于分配的经费数。为了取得较好的发展条件，所有学校都努力争取更多的经费拨款，因此各校之间展开了激烈的经费之争。这种经费竞争的结果，取决于有关领导对教育的重视程度、学校与上级领导或主管部门的关系、学校的名声等。因此，随意性较大，缺乏法律依据，不够规范。
（三）多渠道筹集基础教育资金政策在实践中面临着诸多问题
各级政府预算内教育经费拨款是基础教育的主要经费来源。虽然，我国已经基本形成了一个多元化的教育经费筹措体制。然而，从对各项教育经费来源构成比例的分析中可以看出，我国教育经费筹措还面临着一些需要解决的问题。根据统计资料显示，我国教育财政性教育经费占教育经费总量的比例在逐年下降，从1989年的87.5%下降到2000年的66.58%。从整体的教育投资来源来看，我国近10年教育投资渠道逐渐变窄，政府教育投入相对量减少，教育税费、集资减少，企业教育投入减少，只有个人教育投入在增加。
（四）我国的教育投资体制存在着区域性的差异和不平衡性
教育发展从根本上说，取决于经济发展水平与财政实力。改革开放以来，我国东中西部经济发展差距不断扩大。与此相对应的地区间教育发展不平衡问题日益明显。特别是20世纪80年代中期教育管理权限下放给地方之后，由于在财政体制改革的过程中，并未在划分政府间教育事权职责的基础上相应建立规范的教育财政转移支付制度，国家财政缺乏必要的教育平衡能力与协调机制，教育经费支出的地区差异更为突出。教育财政资源严重不均等，小学和初中年生均经费，上海是经济落后地区的7-10倍。北京、上海在上世纪末已经普及高中阶段教育，高等教育毛入学率达40%左右。而贵州初中毛入学率仅为50%左右，西藏更不到20%。另外，义务教育投资体制存在城乡“二元性”，即纳税人的义务教育负担城乡有别，这在某种程度上扭曲了实施义务教育的根本宗旨。
总之，我国目前的财政体制带有明显的计划经济遗留下来的“生产建设财政”痕迹，重点仍摆在经济建设方面，兼有“越位”和“缺位”的问题。这是我国教育财政收入不足的根本原因。目前针对财政支出的改革已经开始，目的在于从根本上解决财政投入“缺位问题”，以提高资金的使用效率，改善公共服务的质量，包括教育的公共服务质量。
四、建立我国公共教育财政体制的思路与措施
我国教育财政中的许多问题，都与教育财政体制的不完善密切相关。应完善教育财政法规和制度，为教育事业的发展和教育公平的提高提供财政基础。建设我国公共教育财政体制的目标是建设一个“以稳定增长的财政投入为基础，以更加完善合理的多元化筹资体制为支撑，重点选择的政府投入范围，高效的政府投入措施，发挥社会力量办学积极性，注重经济和法律手段调控，鼓励学校竞争”的具有高效性、公平性和给予受教育者更多选择的公共教育财政体制。
（一）提高国家教育财政整体投入的比例，发挥财政对教育发展的主导作用
教育作为一种具有明显外部性的准公共产品，尤其是其在经济社会发展中的重要战略作用，决定了政府在教育发展上负有不可推卸的责任。事实上，市场经济条件下还没有哪一个国家真正将教育全面推向市场，政府仍然也必须是教育的主要投资者，大力增加公共教育经费是当今世界各国教育事业发展的主要潮流。
根据我国经济学家的实证研究，要实现教育与经济的良性发展，公共教育经费占GDP比重必须达到一定的底线。目前我国经济发展水平正处于800—1000美元的发展阶段，对公共教育经费投入的整体水平也应符合不低于4.06%-4.22%的客观比例要求。因此，应积极采取有效措施不断提高国家财政的教育投入比重：一是要确保现有的预算口径教育支出的稳定增长。在预算安排时各级政府要在保证落实《教育法》规定的教育经费“三个增长”的基础上，不断提高中央、地方财政支出中教育经费所占比重，地方财政的超收部分也应更多的用于教育投入。二是可以考虑开征教育税和发行教育公债，为教育发展开辟稳定的专项资金来源渠道。
（二）制订、完善教育财政法规
应修订现行教育法规和财政法规中有关教育财政的条款，尽早制订《教育投入法》，使教育经费的筹集、负担、分配、使用都有法可依，责任明确，推进教育财政决策的民主化和法制化。应该以立法的形式明确规定公共教育财政的决策程序；明确规定政府的教育财政责任，其中包括筹集和负担义务教育的经费，保证贫困学生得到必要的资助；明确分配各级政府和政府各部门的教育财政责任，尤其是在义务教育财政责任的划分上，应明确县级政府承担基本责任，按不低于全国中等努力程度将自有财力用于义务教育，对县级政府无力承担的义务教育经费缺口，根据不同情况具体规定地、省、中央三级政府的分担比例。
（三）建立规范的加大中央和省级政府责任的义务教育财政转移支付制度
虽然我国普及九年义务教育的事业取得了很大成就，但相当多的经济落后的农村地区离真正的教育普及还有相当大的差距，义务教育经费不足和发展不平衡还相当严重。2001年全国基础教育工作会议提出，要建立健全以县级政府负责为主的义务教育财政体制，这比过去笼统讲分级管理体制更有利于义务教育经费的保障。但是，我国区域经济发展水平与财政实力存在明显差距，对于落后地区来说，县级财政也很薄弱，同样会遇到资金不足的问题。为了从根本上解决经济落后地区的义务教育财政困难，必须建立规范的加大中央和省级政府责任的义务教育财政转移支付制度。首先，应建立和完善纵向教育财政转移支付框架，以弥补地方财政的教育收支缺口，为各级教育地方政府履行各自职责提供必要的财源；其次，探索建立省际之间，县际之间的横向教育转移支付框架，促进各地方政府教育（尤其是基础教育）提供能力的均等化。由于横向财政转移支付在教育财力转入地区之间形成了明确的资金授受关系，有利于提高转移支付的透明度和转移支付资金的使用效率。
（四）逐步实施免费的义务教育制度，完善对贫困学生的资助制度
义务教育应该是一种强制的免费教育，只有免费才能强制。我国《义务教育法》也曾规定义务教育免收学费，随着我国经济发展水平的提高和财政条件的改善，义务教育应最终免收学费。只有免费才能使所有学龄人口都能接受基本的九年义务教育。对贫困学生提供经济资助是提高教育机会均等程度的有效措施。目前，我国基础教育阶段对贫困学生有少量资助，但具体的资助制度并不健全。高等教育已经基本建立了以学生为本的资助制度，但是由于银行没有积极性，运行效果不尽如人意。因此要建立和完善对贫困学生的资助制度，在基础教育阶段应确定具体的资助标准基线、资助项目和资助金额，并且确定资助资金的负担责任；对于高等教育阶段学生的资助，一方面要增加助学金的数额，另一方面要由政府出面完善银行助学贷款制度。
教育财政是教育管理体制的重要内容和手段。其根本任务是依据国家意志为全国范围内的国民教育事业提供物质保证。教育管理活动，乃至教育活动要实现国家教育政策目标，缺少教育财政支持是难以完成的。制定和完善教育财政法规，加大中央和省级教育财政转移支付制度，提高国家整体教育财政投入的比例，保证人们不因贫困而丧失接受教育的机会。
第三节 教育督导体制改革
教育督导制度是教育管理制度的一个重要组成部分，教育督导活动是教育管理过程中的一个不可缺少的环节，经常的、系统的督导活动，是各级政府及教育行政部门加强对教育事业宏观管理的重要手段。建立教育督导机构，实行督导制度，加强国家对普通教育的监督、检查和控制，是各国现代教育管理体制突出的特点。
一、教育督导的内涵及特点
（一）教育督导的内涵
教育督导，实质上是一种行政监督和管理的重要职能，是国家对教育实行监督和指导的有效机制和有力手段，也是现代化教育管理体系必不可少的重要组成部分。它的涵义是指县以上各级人民政府授权给所属的教育督导机构和人员，代表本级政府及教育行政部门，依据国家的有关方针、政策、法规，按照督导的原则和要求，运用科学的方法，对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行有目的、有计划的监督、检查、评估和指导，并向本级和上级人民政府及其教育行政部门报告教育工作的情况，提出建议，为政府的教育决策提供依据。
教育督导属于政府监督范畴的执法监督，在督导工作中起着综合协调和指导的作用。教育督导的基本目的在于促进各级地方政府、教育行政部门和学校认真贯彻执行党和国家的教育方针、政策、法律、法规，坚持社会主义的办学方向，深入教育教学改革，全面提高教育质量，使教育更好地为社会主义现代化建设和社会发展服务。
（二）教育督导的特点
教育督导是一项不可替代的基本行政职能活动，它有自身的特点和特殊的功能。概括来说，教育督导具有以下主要特点：
1．督导对象的广泛性
普通的教育行政督导对象既有下级政府和教育行政部门，也有学校，即既要“督政”，也要“督学”。“督政”和“督学”对学校来说，其任务是相通的，因为督政也要有学校作验证，因此可以说，督学是督政的基础。对区县教育管理来说，督学更是教育督导的主要任务。但是督政和督学各有侧重，而且在一定历史阶段，督政和督学的重点也会有变化，比如在当前是以“督政为主”，其对象主要是中小学教育、幼儿教育及其相关工作。普通教育的行政督导所涉及的人员也是很广泛的。普通教育督导在普教系统范围内，上至领导，下至师生员工以及与普教工作密切联系的社会、家长均有接触。
2．督导内部的综合性
督导机构是综合性的工作部门，督导内容无论是宏观督导还是微观督导，都具有综合性。宏观督导（或中观督导）是对国家或一个地区贯彻执行执行党和国家的有关方针、政策、法规的情况、办学的指导思想、教育的结构与布局、教育的规划、经费的使用、学校领导班子和师资队伍的状况、办学的条件、教育的质量等，进行综合督导，并以有关方针政策和法规为依据，就国家和地区处理教育与经济、社会、文化、科技等方面的关系，处理教育内部的各种关系，对学校的管理水平和教育质量等问题进行评价、帮助和指导。微观督导则是以党和国家的教育方针、政策和法规为依据，对一所学校的领导班子及其思想政治工作、师资队伍建设、教学工作、教学设施和条件、学校管理、教育质量等方面的问题进行综合的评价、帮助和指导。
3．督导作用的客观性
教育督导机构既不是决策机构，也不是执行机构和一般的调研咨询机构，它受命于各级政府和教育行政部门，有较高的权威性和相应的权力；超脱于一般的行政领导和具体的教育管理事务，相对独立；深入下级政府、教育行政部门和教育第一线的基层，更接近实际；这有利于他们在视察后，较客观地分析问题，公正地作出判断，真实地提供反馈；有效地监督指导。这种职能的客观性，有助于获得可靠的信息，进行科学的决策；有时可面对面的交流思想，就发现的问题作具体的帮助和指导；有助于及时地发现典型经验进行推广，发现倾向性的问题及时予以解决；有助于独立地思考和研究教改中的问题，达到加强教育宏观管理的目的；有助于沟通领导与基层干部和师生间关系，发挥桥梁和纽带作用，加强领导与被领导的团结与协作。
（三）教育督导的功能
教育督导机构是一个职能部门，属于国家机关。教育督导的功能是对下的，也是对上的，它的对上和对下功能是统一的，主要包括监督、指导、评估和反馈四个方面。
1．监督职能
监督是指上级对下级的监察和督促。监督职能是教育督导机构最核心和最能体现这一机构本质属性的职能。其目的在于使下级部门能迅速有效、准确、积极主动地贯彻执行教育方针及各项政策，完成教育、教学和管理等方面的工作任务。没有或者削弱了这一职能，教育督导机构就失去了存在的意义或者根本不能正常地发挥作用。教育督导机构行使监督职能必须依据国家有关的教育方针政策、法律、法规、指令、规章和制度，绝不可受任何个人的主观意志所左右。监督部门从某种意义上说，也是执法部门。
在我国，长期以来法制不够健全，并缺乏依据法律办事的传统，是造成行政效率低下的重要原因。建立健全的教育监督机构，加强监督职能，正是与法制建设同步进行的重大改革措施。
2．指导职能
指导是指上级对下级工作方面、工作内容和程序以及工作方式方法给以具体的指教和引导。与过去行政监督重视凭借权威和法律这一静态手段不同，现代社会越来越重视运用指导和激励这一辅助性的动态手段，重视激发人的潜在积极性。二战之后，世界上许多国家对教育督导工作的改革，其内容之一，就是扩大教育督导机构的指导、建议职能。从督导工作的过程来看，指导是其中重要的一个环节，成功的督导要以事实调查和基于事实所作的评价为依据，以督导人员与被督导人员之间相互信任为条件对教育行政部门和学校的工作进行有效的指导。
3．评估职能
我国现代教育督导发展的一个重要特点是与现代教育评价的结合。教育评价，是依据一定的教育目标，利用相应的、现代化的教育统计和教育测量手段，对教育对象进行价值判断的过程。教育评价的内容是很广泛的，概括起来主要有，对教育行政部门管理水平的综合评价、对教学工作的评价、对学生的学习态度与学习质量的评价。评价本身是教育督导的一个重要职能，是现代教育督导的基本手段。现代教育评价与教育督导的结合，使教育督导更加科学化、民主化，改善和提高了教育督导的效果。从现代教育行政管理的观点和发展趋势来看，积极开展教育评价，对于提高教育管理质量、贯彻教育方针政策和推动教育事业的发展有着巨大的作用。
4．反馈功能
反馈在控制论中是一个非常重要的概念。反馈是指一个系统输出的信息作用于被控对象后所产生的反应，再把这种反应作为信息收回，并对控制系统的信息的再输出发生影响的过程。教育督导系统被视为教育管理的反馈系统，也就是说，教育督导机构人员通过反映下级教育部门、教育工作者的意见和要求，来实现对上级各项方针、政策、指令任务、执行情况以及方针政策本身问题的“反馈”。反馈是检查决策（包括方针、政策、指令、任务等）是否正确、执行是否有效的依据，与此相联系的一个头号问题是教育督导机构及人员在分析反馈信息的基础上，通过向教育行政部门、学校领导及教师提出意见和建议，实现其参谋职能。
以上的四种教育督导机构的主要职能，是一个统一的整体，要督导结合，既要督，也要导，并以正面指导为主，“监督、检查、评估”都是为了做指导工作，是“指导”的前提和基础，“指导”是“监督、检查、评估”的深化和集中体现，督导的最终目的就是指导被督导的单位把工作做好，把学校办好。
二、我国教育督导制度的历史演进及完善
（一）我国近现代教育督导制度的产生和发展
教育督导是教育管理发展的产物，与一个国家的政治、经济、文化等因素密切联系。决定于本国政治、经济、文化背景和教育管理自身发展的影响，我国的教育督导源远流长，但是现代教育督导制度则是在近代社会中逐渐形成的，而且必定有一个继续完善和发展的过程。
我国近现代教育督导的观念和制度的形成与演化，是在封建的教育制度、教育思想和行政管理制度的基础上，部分地学习，吸收资本主义制度，包括资本主义教育行政管理制度和督导制度的结果。其中，又主要是学习与吸收了当时日本的教育督导观念和教育督导制度。1905年，清政府成立“学部”，1906年学部设“视学官”，1909年学部拟定了《视学官章程》，这是我国最早的近代教育督导制度。标志了中国教育督导的产生。但是并未得到真正的推行。
辛亥革命后，中华民国政府改“学部”为“教育部”，教育部设“视学处”。1931年教育部公布了《教育部督学规程》，同年还公布了《省市督学规程》，不少省也自拟了省、县两级的《督学规程》等。全国从教育部到省教育厅、县教育局较系统地建立了督导机构，配备了督导人员，至此，已经形成了比较完整的督导制度。尽管教育督导制度和督导工作也还存在不少缺点，但已表明，中国的近代教育督导制度已经形成，并有了很大的发展。
新中国成立后，教育督导开始称“视导”，一直到1986年。新中国的教育督导，从50年代的重视，到1958年后的破坏，再到1986年后开始新的发展，经过了很多的是非曲折。1991年4月，国家教委公布了《教育督导暂行规定》，标志社会主义中国的现代教育督导进入了一个新的历史发展阶段。全国29各省、自治区、直辖市都已建立了督导机构，截至1993年底，97.2%的地（市）、89.9%的县（区）正式建立了督导机构。国家、省、地、县四级教育督导机构已基本形成网络。同时已初步建立了一支专兼结合的督学队伍。至1993年底，全国已有1.75万人的督学队伍。教育督导工作促进了教育行政职能的转变，在贯彻落实《义务教育法》、《中国教育改革和发展纲要》等政策和法规的活动中，发挥了很好的执法监督作用，推动了教育事业的健康发展。
（二）我国教育督导体制存在的问题
1．教育督导法规不完善
教育督导是政府和教育行政部门对教育工作实行监督的手段，从根本上说也是一种法律管理，应通过行政立法，使教育督导工作进一步法制化，让教育督导在依法办事中树立督导权威。我国的法制建设还很薄弱，在教育督导实行过程中，还有很大的漏洞，出现许多无法可依、有法不依的现象，由此造成了教育督导工作的失败，不能解决督导工作中的一些问题。
我国1986年9月恢复和建立督导制度以来，国务院办公厅转发国家教委等部门《关于实施教育法若干问题的意见》中，对教育督导机构及职能进行了规定，这是建立督导制度的法律依据。1990年国家教委颁布了《教育督导暂行规定》，但这个规定对当前遇到的一些实际问题并未给予明确要求，其内容也有待完善。显然，由国家教委颁布此规定，其权威性是有限的，也不利于督导职能的实现和任务的完成。所以，目前督导工作面临许多矛盾和困难都有待于通过立法予以解决。
2．督导工作的地位和作用认识不够
虽然，教育督导工作在教育管理过程中有着重要的意义，但是由于督导部门的工作无法产生短期的工作业绩，而只是处于监督、指导其他部门工作的地位，所以常常遭到忽视。一是各级党政领导对其重要性认识不够；二是教育行政部门领导对其重要性认识不足；三是由于督导部门没有开展正常的督导活动，导致被督导单位不重视督导工作，使教育督导机构不能发挥应有的功能。
3．机构设置不统一，权力来源和隶属关系不明确
在实践中，教育督导机构存在着不同的权力来源和隶属关系。目前，从我国的省、市、县三级教育督导机构设置情况来看，大致有三种模式：第一种是来源于主管政府领导，教育督导部门作为与教委平行的直属政府领导的独立职能部门；第二种是，教育督导机构设置在教育行政部门内部，由政府授权，同属于政府和教育行政部门的教育督导机构，但比教委的其他职能部门的地位略高；第三种情况是，教育督导机构设置于教育行政部门内部，作为教育行政部门的综合职能机构之一，隶属于教育行政部门。三种不同的督导机构的设置方式各有利弊，在市场经济体制日益完善和政府职能转变之时，如何进一步完善机构设置及形成法规是亟待解决的一大问题。
4．教育督导工作的实施缺乏行政权力的保障
在我国现行教育行政管理体制中，决策系统、执行系统和监督系统是混合在一起的，虽然教育督导机构被规定为对下级教育行政部门及学校有督导权力，但这种权力与教育行政机关的权力是重叠的。教育督导机构对督导对象没有发号施令和直接进行奖惩的权力，只有建议权。由此可见，虽然原则上规定了教育督导机构有行政权力，但这种行政权力缺乏相应的保障措施，自然很难落到实处，这是其工作力度难以保证的重要原因。就教育督导机构的职能而言，“督政”和“督学”更多地依赖于行政权力，带有一定的强制色彩，由于教育督导机构的行政权力难以保证，所以直接导致了“督政”和“督学”职能发挥不力。因此，没有权力是教育督导机构的职责完成不力的主要原因，因为权力是职责的保障。由于无权，造成了目前我国教育督导机构无位、无威、无所作为的现状。
5．重视结果而忽视过程
验收性的综合督导评估工作，对督导与被督导双方来说其精力主要集中在两点上：一是时限；二是指标达成度。它对于保证教育投入水平和基本规范是否达标是有效的。但是，一旦指标要求与现实差距较大，且时限较紧时，往往教育规律与管理规律让位于行政手段。因此，如何借助督导评估指导、促进被评估者采用正确的手段和方法提高指标达成度，如何长期保持其水准并逐步有所提高是这种督导评估方式的不足之处。
6．督导人员数量少，年龄大，甚至素质低
目前我国教育督导队伍素质较低，督导人员大多没有接受过系统的督导训练，工作能力弱。一些地方将那些年龄大，身体条件差的同志安排去搞督导，有的甚至将那些群众关系不好，工作水平低，难以安排的人员塞进教育督导机构，使督导工作难以开展。更为重要的是目前地方督导人员尤其是专职督导人员数量过少，一般是3～5人，且其中大部分同志年龄偏大，身体较差。有些地方将那些退、离休同志安排从事督导工作，这样做不仅使他们难以承担繁重的教育督导工作任务，而且往往使教育督导工作无法得到真正的落实。可见，要充分发挥教育督导的效用，没有一支具有一定规模、素质好、水平高、年富力强的教育督导队伍是不行的。
三、现代教育督导体制改革的新趋势
教育督导制度的健全和完善必须适应和符合教育管理体制发展的趋势。目前教育督导体制改革出现了一些新的趋势，主要体现在以下几个方面：
（一）健全督导法规，重视教育督导地位和作用，加强教育督导制度建设
教育立法是教育督导的基础和前提，以法律为标准进行评估指导是教育督导的一条基本原则。要有效地督导和管理教育，使教育督导系统工作有章可循、有法可依，以适应社会的发展，必须尽快建立和完善教育督导法规。为了保证督导工作的正常开展，必须要有法律依据。教育督导机构作为一个教育行政监察机构，必须保证它的权威性。这种权威性的确立，除了由谁任命和督导人员自身的水平高低之外，办事还必须要有法律依据，即教育法制建设是开展教育督导的基本依据和条件。
（二）统一机构设置，明确教育督导的职、责、权
在我国当前经济不发达和基层行政组织功能发育不成熟和法制不完善的情况下，要建立和完善高效的教育督导机构设置，比较适合采用“督导并重，以导为主，督政、督学、督教并重，以督教、督学为主，督政为辅”的教育督导制度。教育督导机构应单独设置，由政府直接授权，与教育行政部门平行并隶属于同级政府领导的机构，其意图是要督导部门代表国家和政府履行督导教育之责，对下级政府实行“督政”的职能，对下级教育行政部门和学校完成“督教”、“督学”之任务。其权力来源于政府的行政首脑，业务上受上级督导部门指导。同时，要真正发挥督导工作在教育中的作用，必须给督导人员授以职、责、权，使其“师出有名”，“名正言顺”，有所分工，各负其责。通过设置统一机构明确权力来源，建立督导法规，明确职责，使督导人员依法督导，从而使教育督导的功能发挥最大效用。
（三）培训专业人员，促进教育督导队伍专业化
督导人员是督导工作的操作者。督导人员合理构成及其素质水平直接影响督导工作的效用。督导工作是高层次的“智囊活动”，可采取专兼结合、择优录用、固定与临时相结合，既要保证数量，又要保证质量。督学的任职资格应明文规定，坚持先培训、后上岗，先实践后任命的原则，年龄上老中青相结合，在职人员应加强自身思想修养和业务学习，同时要抓好督导人员的考核和评价工，让那些德才兼备，热爱督导工作的人从事督导工作，通过其工作业绩和实效来树立督导人员的权威。
（四）以“导”为主，建设发展性的教育督导
教育督导是教育监督和教育指导的合称。督是导的前提和基础，导是督的目标和归宿，两者相辅相成，构成完整的现代意义上的教育督导概念。从理论上讲，教育督导作为教育管理的手段之一，其最终目的是促进我国教育事业发展。“督”和“导”自然也为同样的目的服务，但比较而言，只不过“督”更多的是通过行政命令促进教育事业的发展，而“导”是直接帮助发展的有效手段:“督”是消极的，“导”是积极的。由比较可见，“导”是促进教育事业发展的积极、有效、直接的手段，对促进教育发展更具有明显的、现实的意义。而且一般认为，在督导工作中，“督”是手段，“导”是目的，应在“导”的基础上“督”，教育督导应由过去的重“督”转到重视“导”上来。我国的教育督导应该由重“督”转移到重“导”上来，增强自身的学术权力，在导学上下大力气。
随着教育督导工作的进一步加强和深化，先进的教育督导理念的深入人心，教育督导对教育实践的作用会遍及到教育教学的各个方面。从近些年教育改革的力度和决心上看，我国政府一定会科学运用教育督导的职能，发挥其巨大作用。
第四节 校本管理改革
校本管理是以学校为本位的管理思想、管理策略和管理模式，主张给学校更多更大的办学自主权，学校则要遵循教育规律办学，从学校特色出发，确定办学理念，设计发展蓝图。它的产生既适应了当今世界教育素质化的趋势和学校层面改革深化的需要，也是现代学校管理变革的自身要求。实施校本管理，要求校长增强决策意识，走质量内涵发展道路，追求学校管理精致化。
一、校本管理的含义及其产生的背景
（一）校本管理的含义
校本管理，英文是school-based management，其字面意思是以学校为本的管理。其基本含义是：以学校为本位或以学校为基础的管理。它是一种以权力下放为中心的学校管理思想和模式，其核心就是强调教育管理重心的下移，强调教育行政部门给予学校更大的权力和自由，使学校成为自我管理、自主发展的主体，可以根据自身的需要确定自己的发展目标和方向，优化学校教育资源，提高学校的办学质量，创办出更有效的学校。
校本管理是以学校为本体，以发展为主旨，以人为主体的管理方式，即一是以学校为基点，学校的发展设计，各项活动的展开，各种问题的解决都基于学校本身，而不是来自外部；二是学校管理中应以人为本，即学校一切工作的出发点和归宿点都要做到学校为人、学校靠人，要在管理中发扬民主，和谐合作；三是学校是一个不断改进，适应变化的自组织管理系统。校本管理的核心是学校有自主权。
（二）校本管理提出的背景
校本管理的提出有着深刻的历史背景，是20世纪80年代在英美等发达国家的教育改革运动中兴起的一种学校管理新思想，它是针对外控式管理提出的。
外控管理追求的是教育需求目标的一元化，追求数量的发展，所依据的是标准结构、中央集权等教育管理原理，主张学校只是一个执行系统，管理重点是重视制度的精密性。与此相反，校本管理则追求教育需求目标的多元化，追求教育质量的提升，它所依据的是殊途同归、权责下移等学校管理原理，主张学校是一个自行管理系统，管理重点在发展校内的人力资源，发挥人的积极性。可见，校本管理与外控管理是两种完全不同的管理理念、策略和模式，两种完全不同的组织文化，一个把学校管理看作是校本性活动，另一个则是把学校管理看作是非校本性的活动。
在学校管理方面，西方发达国家的学校管理一直是政府教育行政部门的附庸，一直是在一种外控的条件下进行运作的。这种外控式的管理体制严重地影响了学校这一管理主体的主体性发挥，学校的管理工作是在外界的权威或中央的指令下执行的，很少关注学校自身的发展，一切听命于上级教育行政部门。在这种背景之下，学校只能是教育行政部门的工具，无法根据自己的实际情况和外部环境的变化作出自主的行为调节。同时，学校成员缺乏自主权和承担责任的愿望，不善于运用资源解决所面对的问题，进行有效的教育教学活动，致使学校难以有长远的发展计划，不得不重复着积习已久的管理模式。因此，学校的教育质量和学生的素质一直处在低水平的循环之中。这种现有教育质量状况与国家经济发展对高素质人才需求之间的极大反差，引起了西方主要发达国家对教育改革的广泛关注。英、美、加、澳等国相继出现了学校改革的呼声，开始了追求有效的高素质学校的改革运动。
校本管理在我国的提出是在90年代后期。我国过去学校的管理方式同样是以外部控制为主的管理模式。到90年代后期，随着政府机构改革、职能转变、权力下放，随着教育体制改革和现代学校制度建立，随着学校自主权扩大，学校在市场竞争中主体地位加强，学校就有一个如何适应变化，维持学校生存，促进自身发展的问题。在这种情况下，我国的理论工作者和实际工作者借鉴西方发达国家校本管理理论，结合我国学校管理实际，共同推进了现代校本管理思想和实践研究。
（三）对校本管理的理解
当今世界教育改革的一个重要特点，就是日益重视学校层面的变革和改造。学校是整个教育系统的细胞。教育改革的落脚点是学校，学校改革是教育改革的基础。教育质量与教育效益的提高是教育改革的基础。教育质量与教育效益的提高，都落实在学校，体现在学校层面上。学校改革直接关系到教育改革的成败。由此可见，当今世界教育改革既向宏观层面拓宽，又向微观层面深化，学校教育层面的变革和改造日益得到重视。正是适应学校改革的深化，校本管理应运而生。
校本管理是以人为本的管理。校本管理以人为本，可以从4个层面来理解：
(1)学校管理要以人为中心。学校管理从其构成要素来看，主要有人、财、物、时间、空间、信息等多种要素。但其中心要素是人。在学校管理的诸种要素中，人是最能动、最积极、最活跃、最具创造力的因素，学校管理中的各种自在之物，只有通过人的作用才能转化为为我之物，才能进入到学校管理活动领域之中。作为其他的学校管理要素，如果没有人的存在和人的作用，也就谈不上对其它要素的管理。学校管理主要是对人的管理，是对人的行为的管理。学校管理要以人为中心也是由学校的根本任务所决定的。学校的根本任务是育人，是培养高素质的现代公民。学校管理的一切出发点和归宿都要以人为中心，统筹安排其他各种管理要素。以人为中心就是要把人作为学校管理的中心要素，学校管理的一切活动都要依靠人。因此，学校管理既不能只见物不见人，也不能把人简单地等同于其它管理要素，而要始终把人放到学校管理各要素的中心位置来加以认识，加以管理。
(2)学校管理要满足人的需要。满足人的需要既是我国建设四个现代化的根本目的所在，也是学校管理以人为本的重要思想。学校中的成员，有各种各样的需要，有对物质的需要，有对良好人际关系的需要，有对成就的需要，也有成长的需要。马斯洛提出的五个层次的需要从一个侧面反映了人的需要的种类和需要的递进层次。Ｙ理论在对人的管理上，认识到了人的需要的多样性，因而注意了管理中对人的需要的研究，关注人的需要，通过对人的需要的满足，进而调动人的积极性，提高工作的效率。学校管理要满足人的需要，一方面要看到人的需要的多样性，即不同的人有不同的需要，要在管理中采取有针对性的措施，以满足人的多样化需要。二是要把人的需要和对其满足的可能进行分析，以满足人的合理的需要。需要可有合理与不合理之分，需要的满足条件也有可能与不可能之分，因此，要根据每个人需要的不同情况，给予满足。三是人的需要随时间的变化，需要的类型也会随之变化，这就要及时关注人的需要类型的变化，满足人不同时期的重点需要，以此调动人的积极性。
(3)学校管理要注重主体人的素质提高。学校管理中的人是主体的人，而主体的人的思想、智力和体力等素质，既是开展各项工作的基础条件，更是管理的重要内容。在管理中一方面要通过学习，提高学校中成员的理论素质，另一方面要不断在实践中锻炼，提高其能力素质。在学校管理中，要把提高教师素质和学生素质放在突出的位置。具体来说，在教师方面，一是要加强师德建设，提高教师的思想品德修养和教书育人的自觉性；二是要加强教师的业务培训，提高教师的教学水平。在学生方面，要全面实施素质教育，坚持以德育为核心，以创新精神、实践能力为重点，促进学生个性全面和谐发展。
(4)学校管理要促进人的可持续性发展。学校管理以人为本，其实质和最终价值取向是人的可持续发展。可持续发展是一种新的发展理论，它源于生物学家和环境学家提出的协调发展理论，联合国环境与发展组织把它界定为满足自己的发展需要而又不对后代人的发展需要造成破坏。可持续发展实际上讲的是人在发展中如何与他人、与社会和谐，如何使今天的发展更好地促进未来的发展，学校管理中人的可持续发展，不仅要看其在学校的素质提高情况，更要看其在未来发展中所奠定的基础和具有的能力，即在注重现实发展的过程中不能以牺性未来的发展为代价，要全面打好发展的基础。在全面提高素质时要以能力和创新为重点，使其具有主动适应社会的各种能力。
二、校本管理的基本原则
校本管理和传统的外在控制管理在关于教育的预设和管理原则上表现出极大的差异，反映出完全不同的两种管理理论。校本管理和外在管理的控制的区别主要体现在以下几个方面（见图2.1）：
表2.1 题头
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校本管理 |
外在控制管理 |
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教育假设 |
教育目标的多元化 复杂和变化的教育环境 有教育变革的需要 以有效和调适为导向 追求质量 |
教育目标的单一化 简单和几乎精致的教育环境 无教育变革的需要 以标准化和稳定为导向 追求数量 |
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应
用 于 学 校 管 理 中 的 理 论 |
差异原则 达成目标的多样化 强调灵活性 权力下放的原则 及时解决不可避免的问题 寻求效率和问题的解决 自我管理系统的原则 自我管理 积极探索
应负责任的 人的主动性原则 发展人的内在资源 学校成员的广泛参与 |
标准结构的原则 达成目标的程序化和方法的标准化 强调一般化 集中权力的原则 大小事情都应精心控制 强调过程的控制 执行系统的原则 外部控制
被动接受 无责任的 结构控制原则 强化外在监督 官僚体系的膨胀 |
资料来源：郑燕祥，《学校组织发展的机制》，载《教育研究信息》，1996年第四期
（一）校本管理与外控型管理关于教育的不同假设
关于教育的不同假设，在传统的外在控制管理理论中，教育目标常被设想为是简单的和合一的，教育的外在环境被视为几乎是静止的，所以学校没有任何强烈进行教育改革以适应环境变化的愿望，在管理上倾向于强调标准化和追求组织的稳定性，追求教育数量上的发展；而在校本管理中，教育目标被视为是多元化的，是植根在多元化的学校顾客预期上的，认为教育环境是复杂的和不断变化的，所以为了适应不断变化的外在环境、提高学校的绩效、达到教育的目标、追求教育质的变化，学校的变革是不可避免的。
（二）校本管理的基本原则
校本管理基于以上教育假设，提出了与传统的外在控制的学校管理不同的管理原则。
1．质的原则与量的原则
在传统的外在控制管理理论中，教育目标常被设想为是简单的和合一的，教育的外在环境被视为是几乎静止的。所以，学校没有任何强烈进行教育改革以适应环境变化的愿望，在管理上倾向于强调标准化和追求组织的稳定，倾力追求教育量上的发展。而在校本管理中，教育目标被视为是多元化的，是植根在多元化的学校顾客预期上的，教育环境是复杂和不断变化的，所以，为了适应不断变化的外在环境，提高学校的绩效，达成教育的目标，教育追求质的变化是至关重要的。
2．差异性原则和标准化原则
在外在控制管理理论中，强调学校结构和标准程序的作用，认为通过标准化的方法和程序就可以获取学校的管理目标，而且这种设想是适合所有学校的，所以，学校管理的主要方法在很大程度上仅仅是依赖外在的检查，而这种外在的检查是以标准化的结构和外在的标准作为检查的依据。校本管理的差异性原则认为，在管理中有许多不同的方法能够达成教育目标，为此管理过程的灵活性应被强调，同时基于当前教育面临的外在环境变迁日益快速以及日趋复杂化、学校之间在学生的学术水平和社区环境上的巨大差异，用外在制定的统一评价标准来管理所有学校的方式日渐与急剧变化的环境不相合拍。所以，在校本管理中，差异性原则主张放权，以使学校有较大的空间开发、总结有效进行学校管理的策略。
3．放权的原则与集权的原则
在外在控制的管理中，集权是与标准化原则相一致性的，两者都寻求一种控制程序以避免在学校中产生问题。由于被外在的上级权威精心控制，学校自主作出决策的空间很小，施展拳脚的范围也受到极大的限制，几乎在所有的事情上都屈从于外在权威的领导和控制，导致学校遇到的问题不能及时解决。校本管理理论认为放权与差异性原则是一致的，在学校管理和教师的教育教学活动中不可避免地会遇到问题，学校应被赋予权力和职责去尽可能有效地解决所发生的问题。校本管理的目标应是追求教育的绩效，着眼于问题的有效解决，而不回避问题的存在。
4．自我管理原则和执行系统的原则
在教育系统中，过去学校常常被视为完成教育政策目标的工具，或者是紧扣外在控制目标的执行系统，学校的作用只是被动接受游离于学校之外的外在权威所发号的施令，主动权和责任都没有明晰地赋予学校。校本管理并不否定学校需要完成教育政策规定的目标，但同时它强调达成目标有着许多不同的方法，所以，必须让学校在一些主要政策的制定和结构的确定上成为一个自我管理的系统，学校依据自身的条件在开发教学目标、确定管理战略、分配人力资源、解决实际问题和完成预定目标上拥有更多的自主权
5．人本原则和结构控制的原则
校本管校和外在控制管理分歧的焦点在于人的因素和结构因素谁更为重要。外在控制管理理论认为，只要组织的目标和任务能被很好地制定并且是清楚的，组织结构因素就起着重要的作用。如果组织的作用没得到充分的发挥，产生了问题，那么就应该归结到组织的结构和外在控制上出现了问题。基于这种观点，在学校管理中应加强对学校的监控，增加控制学校的条例或法规的制定。校本管理认为人的因素在组织的绩效中起着关键作用，校本管理基于人力资源理论，认为人是组织中最为宝贵的资源，所以，在学校管理中重要的工作就是开发具有主动性的人力资源。基于此，校本管理强调，管理目标应是建立在一种学校成员广泛参与和开发其潜能的基础上，学校质量的提高应着眼于改进学校管理的内在过程，尤其是人的因素上。
三、校本管理的实施机制
校本管理要想获得成功，就必须在调整各层级权力的同时，对学校的内部管理和教学进行变革，以便学校特别是领导层利用自治所带来的各种机会，从根本上改变承担自身职能的方式，寻找创造性地解决新旧问题的方法。大量的研究表明，只有当权力的运用真正影响到教与学时，校本管理才会带来学校的成功。因此，有效的校本管理要求学校：改革学校管理体系，让更多的人参与决策；改革教师培训体系，让教师有能力参与决策过程；改革信息反馈体系，了解学生的表现，了解家长和社区对学校教育的满意度，以便在学校事务中作出明智的决定；改革学校评估体系，提供各种奖励，补偿参与者付出的各种努力，肯定他们所取得的成绩。
校本管理之所以成为学校管理改革的一种潮流，主要原因有以下几个方面：校本管理可以激发学校内部改革和发展的动力。许多研究表明，保证学校有效改革的动力来自于学校内部，而不是外部；对校长大量研究也显示，教育效率和质量的提高主要依赖于学校的校长，校本管理则赋予了校长办学、人事、财政等权力，有助于推动学校的全面进步；教师、学生及其家长、社区成员对学校管理的积极参与，有助于提高决策合理性、认同感、有效性，提高学校成员对学校的忠诚度和凝聚力；校本管理有助于增强学校组织成员的主人翁意识和责任感，促进每个成员努力工作并自我发展；校本管理也是一种民主管理方式，有助于提高学校成员的生活质量，促进民主社会的进步和发展。从总体上看，校本管理改革的措施主要有：
调整政府与学校的关系，扩大学校的管理自主权。
在校本管理中，权力下放是最核心的问题。权力下放是指把学校管理权从上级教育行政管理部门下放到学校，由学校自主管理。从广度上看，下放的权力一般包括学校目标和政策制定权、财政预算权、人事安排权、课程设置权等，不同国家、地区之间略有不同。从深度看，有的将权力下放给校长，有的将权力下放给学校委员会（各国名称各异），有的将权力下放到学校各种各样的专业小组或工作小组。权力下放意味着教育决策权的重新分配和政府职能的转变，教育行政部门改变了传统的对学校实行全过程、全方位控制的方法，转而通过立法、拨款、中介组织、政策引导、督导、信息服务等各种间接手段对学校进行宏观调控，以保证政府目标的实现和学校公正、合理地运用得到的权力。学校也改变了职能，由原来的执行机构变成了决策机构，享有了更多的权力，同时也必须为权力的使用及其结果承担更多的责任。校本管理的是适应从以下几点着手：
1．改革学校管理体系，倡导共同决策
在校本管理中，共同决策是非常重要的理念。校本管理将权力下放到学校，往往不是交给校长一个人，而是交给一个学校委员会（在美国一般是地方学校理事会，在澳大利亚、英国、新西兰为学校董事会）。学校委员会一般由校长、教师、行政管理人员、家长和社区代表（在一些中学还包括学生）组成。学校委员会在经费的预算、人员的聘用、课程的编制、教材的选择以及其它各种事务方面参与学校的各种决策。例如新西兰每所学校的董事会成员包括校长1人、学生1人、教职员1人、学生家长5人和社区代表5人；美国芝加哥州每所学校的地方学校委员会由校长、6位家长、2位社区代表、2位教师组成。校长通常是委员会的当然成员，在有些委员会中校长是当然主席，但在有些委员会中校长不得出任主席。有些委员会有聘任和解聘校长的权利，有些委员会则没有这个权力。委员会成员有选举产生的，也有自愿任职的。委员会的组成或由教育行政部门规定，或由学校自行决定。在许多学校委员会中，还设有各种专门小组（如实验小组、评估小组、教职工发展小组、设备小组等，另外还有各种根据特殊需要而成立的临时特别小组），帮助学校委员会决策。
2．加强校本培训，提高学校的决策能力
在传统的学校管理模式中，校长的角色只不过是上级指示的传达者和贯彻者，他更像一名“管理者”而不是领导者。在校本管理模式中，一个有能力推动和驾驭变革的校长是成功的关键，他的角色具有多样性，他不但是校本管理的领导者，而且还是授权者、促进者、学习者、与外界的沟通者。教师的角色也发生了根本变化，从课堂的管理者转变为学校的管理者，要参与制定学校的目标、任务以及各种政策。家长、学生和参与学校管理的社区代表，也必须从建议者的角色向决策参与者转变，能够站在学校的立场上考虑问题。为了实现各类人员的角色转变，各国中小学普遍加强了对上述人员的校本培训，以提高他们的工作技能和团队合作精神。
3．建立信息共享机制，改善学校的信息沟通状况
校本管理强调的权力下放能否成功，不但取决于学校决策人员是否具备各种工作技能和合作精神，而且还取决于他们能否获得作出好的决策所必需的信息。信息共享机制主要是为学校提供校本管理所需要的组织行为信息，实现学校与教育行政部门的纵向信息共享以及学校与学校、学校与社区之间的横向信息共享。建立开放的校内信息管理网络系统，允许包括教师、管理人员、学生等所有与学校教育活动有关的人员在合适的程度上，以合理的程序参与学校管理，共享学校信息。加拿大阿尔波特省的埃德蒙顿公立学校学区，每年都要对学生、教师、校长、学区人员和家长做一次民意调查，请他们对学校的各项工作进行评定。这些民意调查的结果向社会公布，公众可以从中了解到学校改革与发展的情况、每一所学校的数据资料以及该地区各校成绩的比较分析。在美国，公立学校不仅通过正式的书面方式发布信息，也常常采用家长教师会议、教师社团交流等非正式的交流方式交流信息。
在实行校本管理的国家和地区，教育行政部门都开始注意建立信息共享机制，为学校提供校本决策所需要的组织行为信息，实现学校与教育行政部门的纵向信息共享以及学校与学校、学校与社区之间的横向信息共享。学校自身也加强了与外界的信息沟通工作。改革奖励机制，补偿教职员工参与学校管理的努力。在奖励机制方面，一些实现校本管理的学校尝试拉开收入水平的差距，不是采用企业以能力为基础支付报酬的办法，而是给那些承担工作比较多的教职员工以额外的津贴。
第五节 市场经济条件下政府教育职能的转变
中国的教育面貌已经发生了深刻的变化，一种新的利益格局正在形成，并且与旧体制发生着越来越尖锐的冲突。由此，人们对政府功能和作用的观念也在发生深刻的变化，过去那种有关政府的传统观念受到越来越多的质疑。人们在讨论当代社会条件下政府应该发挥什么作用？如何发挥这种作用？人们开始从新的、不同的角度重新观察政府的功能和作用，并且试图重新设计新的政府模式来回应社会变迁所带来的挑战，单纯依靠现行体制不能解决这些问题。解决这些问题需要一种新的教育治理结构，这种治理结构必须具备多元、开放、弹性的特点，以保证政府、市场与学校这三种力量的良性互动。
一、政府职能转变的背景
当前中国的教育改革是在中国现代史上社会大变革的复杂背景下发生的。透视20年来中国教育改革的发展，我们可以捕捉到教育改革的主要动因，这就是社会关系的变迁。在社会变革过程中，各种社会关系正在发生深刻的变化：一些旧的社会关系消失了，一些新的社会关系产生了，还有一些社会关系虽然还存在，但其性质和内容却发生了深刻的变化。在持续而深入的教育体制改革中，发育出影响教育发展的力量：政府的力量、学校的力量和市场的力量。这些新的力量正在改变教育领域原有的社会关系格局和利益分配机制，从而对现行的政策法律调控机制构成了很大的挑战。
教育领域的一个变化就是教育外部关系的分化与改组。社会由计划经济体制向市场经济体制的过渡导致原先的一元社会结构开始分化出一个以市场经济为基本特征的经济领域，市场介入教育领域已是不争的事实。原先的教育与学校关系领域开始分化和改组，出现了政府
、市场和学校三种既互相联系又互相制约的力量。市场向社会提供教育服务已经成为一种重要的教育运行机制。国家与政府顺应时代的发展，对社会力量办学进行了政策的支持与舆论的倡导。从80年代中期，以非学历教育为主的职业学校和业余学校得到进一步发展，国家教委自1987年会同有关部门逐步建立健全民办教育发展的法令法规。其中，《关于社会力量办学的若干暂行规定》最为重要，标志着国家正式将民办教育纳入正常的教育管理体系，给予了一定的重视。各地采取相应的措施，使得全国民办教育初具规模。1987年国家教委和财政部联合颁发了《社会力量办学财务管理暂行规定》申明：“各级人民政府及教育行政部门应鼓励和支持社会力量去办各种教育事业，维护学校的正当利益，保护办学积极性，在条件允许的情况下，尽力帮助解决办学中存在的困难，对办学成绩卓著者给予表彰和建立”。
二、政府教育职能转变的多种理论依据
（一）公共选择理论
公共选择理论的最大特征就是将经济学用来分析政治学。公共选择理论十分关注公共物品的选择机制，研究如何改进公共物品的生产过程以及如何提高公共物品的生产效率，关注的中心是政府与社会的关系，即关注社会公正、平等、民主、回应性等。
公共选择理论强调个人自由，鼓吹市场机制，坚持放任自由，反对国家干预，否则其结构必然导致官僚主义和垄断，以及社会资源的配置与使用的低效率。他们认为官僚主义的解决办法使社会资源的使用效率低于市场的解决办法的原因主要有三个：一是政府部门的行为不可能以盈利为目的，因而失去了以追逐利润为动机的政府官员并不会把他们所提供的公共劳务的成本努力压缩到最低限度。结果使得社会支付的服务费用超出了社会本应支付的限度。二是政府部门往往倾向于提供超额服务，超出公众所实际需要的程度来提供公共服务，导致公共服务的过剩生产，进而导致政府的预算越来越大，财政赤字严重。三是对政府官员行为的监督往往是无效的。一方面，政府官员和政府部门的工作确实受到民选代表的监督和上一级行政首脑或行政部门的监督，但由于向这些监督者提供情况的恰恰是被监督者，因此，除了重大的流弊之外，监督者完全可以为被监督者所操纵。另一方面，由于监督者往往不一定是被监督者所提供劳务的消费者，对于鉴别劳务的质量既缺乏经验，又缺乏热情。这一理论为打破政府对公共教育的垄断提供理论依据之一。
（二）新公共管理理论
新公共管理理论是与西方国家20世纪70年代末80年代初的公共行政改革运动相伴而生的。它强调在公共管理中运用商业管理的理论、方法、技术和模式。特征便是将市场竞争机制引进政治领域。有学者认为，新公共管理的成长必然包含着中心边缘化和边缘中心化的哲学意蕴，具体表现为：一是新公共管理把主体中心主义转化为客体主义，换言之，传统的公共行政理念强调以政府为中心，新公共理论强调以顾客（公民）为中心进行政府治理；二是新公共管理把权力中心主义转化为服务中心主义，把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义。简言之，新公共管理的特征包括着几个方面：政府以服务为本；客户（或顾客）至上；绩效管理；公共部门的管理方式私营化等。这就要求在教育提供中必须改变官僚主义作风，强调服务意识，尊重教育消费者的人格尊严与价值选择，改善公共教育提供的效率，提高教育服务的质量，改变那种将教育视为纯消费性的事业，只计投入、不计产出的做法。
（三）有限政府理论
在经济自由主义与国家干预主义两大思潮的钟摆中，政府的角色曾几度转换。在古典自由主义时代，政府是一个“守夜人”，认为“做事最少的政府也就是最好的政府”；20世纪30年代经济危机爆发，政府是“善良道德人”的角色出现，国家奉行干预主义。随着政府干预的加强，在一定程度上又出现了政府干预过渡，结果导致浪费严重、效率低下等弊端，新自由主义于是抬头，认为政府是一个“经济人”；但由于政府提供的公共物品不以营利为目的，只能通过拨款生产，缺乏竞争，结果又导致政府财政危机和官僚政治。因此，政府的“社会人”角色出现。市场经济条件下的“社会人”政府治理有一个突出的特征：既强调市场调节的必要性，主张“向市场回归”，又强调不能完全放弃政府的干预。
有限政府理论是当今西方国家政治治理的主导理论之一。其核心观点是“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”。所以政府的功能是相当有限的。所谓“有限政府”，首先承认政府存在的必要性，同时又要对政府的功能做出限制。米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)认为“政府的必要性在于它既是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强调执行这些已被决定的规则的裁判者。”哈耶克（Friedrich A. Hayek）则强烈反对计划经济与国家干预，认为政府不可能具有“超级智慧”来对每个人的未来美好生活做出安排，同时他主张实行法治，法治的精髓在于确保自由。但是他主张留给执掌强制权力的执行机构的行动自由应当减少到最低限度。哈耶克认为政府的主要职责是支持个人在市场内作决策的个人权利，而不是干预个人做决定的权利。
无论是有限政府理论，还是公共选择理论和新公共管理理论，它们都表现出一些共同的价值理念。一是反对官僚主义，强调服务的顾客导向；二是反对政府的强化干预，倡导社会的公共治理；三是反对集体主义，鼓吹个人主义，强调选择的权利和自由；四是反对“大政府，小社会”，主张“小政府，大社会”；五是要从重投入、重规章转制到重生产、重结果，重视公共服务提供的质量与效率，崇尚市场的力量与市场机制。
三、我国教育权力和管理体制中存在的问题
（一）现行权力体制中存在的问题
我国现行的具有典型计划经济特征的教育权力体制，过分强调政府对教育的控制，因而对教育事业的管理主要表现为一种以命令与服从为主要特征的高度集权方式。政府几乎包揽了从投资办学到经营管理的一系列权利，政府之外的其他力量对办学的介入是非常有限的。一些本应由社会或学校来做的事务被集中到政府，因而带来很大的弊端。当前的教育改革出现了许多前所未有的情况。表现在：教育事业的规模越来越大，教育对象日益广泛，培养目标日趋多元化；教育体制和结构日趋复杂；政府的教育负担越来越重；国家及区域性的经济发展越来越依赖教育的支持和配合；社会各界对教育的期望越来越高等。
在新情况下，传统体制的危机全面暴露，过分集中的教育权力必须在教育法治的新情况下进行重新分配。但是这种权力的重新分配不能简单地看作是在不同层次政府之间的放权或收权。因为改革要解决的不仅仅是政府之间的领导关系问题，更重要的，它是一次在政府、市场、学校之间的更大范围的权力转移。政府在权力重构的过程中，必须与学校和市场重塑新的关系模式。在这种权力重构的过程中，我国教育权力体制面临的更为重要的问题是政府要转换角色，改变职能，根据社会关系变化的新情况确立有效的权力制衡新机制，从法律上保证权力、责任、利益之间，集中管理与合理分权之间的协调一致。从现行权力体制的运行看，这种不协调既表现在其格局之中，也表现在其运行过程的多方面关系之中。
（二）现行管理体制中存在的问题
政府的作用应该表现在解决市场失灵和促进社会公平两个基本方面。政府管理教育的基础性责任应该是追求教育领域的社会公平、保证教育领域的公共利益。
1．政府职能的“错位”，教育发展缺少必要的生机与活力
政府职能的“错位”包括政府职能的“越位”和“缺位”两个方面。政府职能的“缺位”主要是指对法律规定的义务教育这一公共服务品投入严重不足，不符合公共财政框架体系的要求。
政府职能的“越位”主要表现为政府集中了办学和管理的职能，事无巨细，样样独揽。学校的一切行为都直接或间接的体现着政府的意志，由政府部门通过指令性计划来实现。学校和培训机构难以根据市场导向资助学校依法办学。当面临经济价值和社会价值、近期利益和长远利益之间难以调和的选择时，政府治理越位必然导致一些政府管理部门领导急功近利，舍弃周期长、效益滞后、成本相对较高的人才培养和教育发展计划，使人力资源是第一资源和教育优先发展的战略成为空话。
总之，在高度国有化和计划经济体制的影响下，我国教育运行机制依然缺乏弹性和活力，政府、学校与市场三者的职能不清，行政性垄断，竞争、开放不充分，信息不对称，法制不健全等问题依然存在，公平竞争的市场运行机制难以形成，不符合我国全面建设小康社会对教育发展和人力资源开发的新需求。
2．市场运行中缺乏公平、公正、公开的配套机制
在我国的教育市场上公平、公正、公开的市场运行配套机制还没有形成，各种中介机构、社团组织尚未在市场运行中发挥积极的作用。
在市场经济条件下，等价交换和公平竞争是市场运行的基本规则，但在完全政府主导的学校运行机制中，一方面在义务教育阶段的学校运作中缺少有效、透明的教育财政预算、拨款、审视和评估制度，甚至投入、资助失衡，造成新的教育资源配置的不合理，学校的竞争尚未完全剥离，公立学校仍然处于政策的保护之下，民办学校和公立学校没有同等的法律地位与政策环境，在市场竞争中处于不平等的地位。在对学校和学生的评估上，只有政府制定的统一标准，缺少市场的评价和反馈，以至于评价缺乏科学性、公正性和真实性。
四、教育管理体制改革的策略
（一）利用市场机制的筹资功能解决教育发展的资源“瓶颈”问题
在市场经济体制进一步完善和市场机制不断扩大、作用增大、影响力加强的环境下、资源的瓶颈问题的真正解决，除了需要政府继续加大教育投入力度、采用适应市场体制的创新筹资模式外，还需要充分发挥市场机制自身筹资功能。此外还应加强对资本市场和教育发展关系的研究，在当前特别要研究利用资本市场发展教育，利用债券、股市等融资渠道进行教育融资，重点解决教育发展中的基础性设施投入需求；在推进非义务教育成本分担制度不断完善的基础上，吸引全社会多渠道教育投入，为我国教育事业的发展提供政府外的第二财力支撑。
（二）进一步扩大学校的办学自主权，落实学校法人负责制度
学校依法自主办学是近年来受到广泛认同的教育改革取向，也是市场机制发挥积极作用的重要前提。学校依法自主办学的前提是学校必须具有独立的法律身份，即学校必须是独立法人。我国的公办学校一向缺乏独立法人意识，政府及其教育行政主管部门也总是将学校看成是自己下属机构，学校目前的法人制度和人事制度也反映了这种意识。这不但影响了公办学校利用市场机制改进管理和提高办学效益，而且也是造成民办学校诸多矛盾冲突的重要原因。
作为非法人组织的单位，学校在权利和责任上是不对称的，它们或者缺乏足够的积极性去考虑学校的战略和长期发展问题，或者为了短期利益不惜牺牲学校的声誉和社会的利益。因此，从法律上保证学校具有完整的民事行为能力和民事责任能力，建立和完善学校法人制度是极其重要的制度选择。
（三）政府从各级各类教育的微观管理层面逐步撤出
为了使市场机制在教育资源配置中发挥更积极的作用，政府应从一切可以由学校自主决策的领域逐步退出。政府的职能是维护和创设良好的制度环境，而不是亲历亲为去从事具体的活动。世界各国的市场经济实践告诉我们，在市场经济的环境下，政府运行的基本原则是：凡是市场能办的事情就让市场去办，凡是基层能办到的事情就是让基层去办。
市场机制对我国教育发展已经起到了重要的推动作用，充分发挥市场机制的积极作用有助于增加教育资源供给，特别是有助于增加优质教育资源供给。市场机制在扩大公众的教育选择权、促进教育公平和有效提高公共教育资源的利用效率等方面，也都能够发挥积极作用，并且对于就业市场有着直接的、显著的贡献。因此，积极鼓励来自民间办学的制度创新，建立和完善学校法人制度，消除教育领域的行政依附和行政垄断，扩大公众对教育的参与，通过教育投资的理论创新更加有效地动员社会对教育的投资，同时利用政府力量主动、有序地消除教育发展的体制性障碍，切实探索政府退出教育活动微观层面的政策途径，推进政府公共教育管理改革步伐，应该成为今后一个时期内教育体制改革中政府公共政策的基点。
自我测试
第一节 教育行政体制改革
概念
教育行政体制 教育行政中央集权制 教育行政地方分权制
教育行政从属制 教育行政独立制 教育行政的专家统治制
教育行政的非专家统制制
简答
1、各种教育行政体制的基本类型的利弊
2、我国教育行政体制存在的问题
3、国外教育行政体制改革的特点
论述
联系我国当前实际情况，阐述一下教育行政体制改革存在的问题及改革的趋势。
第二节 教育财政体制改革
概念 教育财政
简答 1、教育财政的基本功能
2、我国教育财政体制改革的进程及取得的成就
3、我国教育财政的体制存在的问题
论述 联系我国当前教育的现状，分析我国教育财政体制应进行哪些方面的改革，以适应教育和社会的发展。
第三节 教育督导体制改革
概念 教育督导
简答： 1、教育督导的特点
2、教育督导的功能
3、教育督导存在的问题
论述 从整体教育发展的角度，分析教育督导活动的重要意义，设想我国教育督导体制改革的方向。
第四节 校本管理改革
概念： 校本管理
简答： 1、简要分析我国校本管理提出的现实背景
2、如何理解校本管理是以人为本的管理
论述： 1、如何理解校本管理与以往的外控制式管理在教育理念及学校管理理论中的不同假设。
2、校本管理是未来管理的一种趋势，对此你有何认识，你认为应该从哪些方面入手来实施校本管理？
第五节 市场经济条件下政府教育职能的转变
简答： 1、请简要论述公共选择理论
2、请简要论述新公共管理理论
3、请简要论述有县政府理论
论述： 1、请运用你所学习的知识，联系我国当前社会转型期的现状，分析在教育领域中学校、市场和政府之间的关系的转变及现状
2、在当前新的历史条件下，如何恰当的发挥市场、学校和政府三者的作用，
以实现教育的新发展
3、联系你所在城市的民办教育的情况，谈谈你对民办教育的认识和民办教育在整个教育发展中的作用
参考文献
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