经济全球化背景下我国政府职能的定位

国务院法制办政法司 林广华

 一、有效的政府是一个能够治理并且善于治理的政府

 在市场条件下，政府的职能是两个方面：纠正市场失灵和超越市场、引导市场。一般地讲，对于市场经济自身运用的相当完善的地方，政府无须干预。在这些方面，政府的职能有限，但这并不意味着政府就无事可做了。恰恰相反，政府的作用在市场条件下是相当重要的。首先，政府的作用是纠正市场的固有缺陷。市场有其自身无法克服的弱点和消极方面：一是可能出现总量失衡；二是难以完全做到产业结构的合理化；三是市场自发配置资源难以做到完全到位；四是微观经济主体的市场竞争，容易造成经济秩序上的混乱；五是市场自发运行的结果必然带来垄断，使竞争不充分、不完善。这是“市场失败”的地方。为了弥补市场的这些缺陷，政府就需要担负起相应的经济职能，最大限度地减少市场经济的消极面。其次，政府的作用是超越市场、引导市场。政府干预市场不仅仅是为了纠正市场缺陷，更重要的是超越市场。超越市场就是要求政府能够站在市场之上，控制市场的总体运行，防止其自发发展造成的危害。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中指出，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。即政府应该只是制定政策而不是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构需要倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够治理并且善于治理的政府。

 二、政府对经济的干预应遵循三个基本原则

 市场失灵的存在，是政府干预经济活动的理由，但政府干预应确定在什么样的规模和范围之内，却无法准确地作出回答。这是因为一个社会对于政府作用的“需求”程度是有弹性的。它不仅取决于市场一方的缺陷，而且取决于这个社会的政治结构、价值观（如对平等的渴求）、公众意识及各种利益集团的选择。这种政府职能的不确定性和复杂性，使其在现实中呈现出各种各样的政府干预形式（如法国的计划经济、德国的社会市场经济以及日本的政府规制），并在理论上成为现代政治经济学关注的一个焦点。一般认为，政府干预应该适度，即政府在资源配置过程中不要包揽一切，不要去做本来应当由市场去做并且实践已经证明市场能够做好的事情。具体的说，政府对经济的干预应遵循以下三个基本原则：

 其一，政府干预的范围应是弥补市场的缺陷和不足，是对市场机制的“拾遗补缺”。按照这一原则，在市场机制能够发挥功能优化资源配置的领域，政府就不要插手或介入，而在市场机制不能有效配置资源的领域才需要政府干预。一般说来，在微观经济领域，应充分发挥市场机制的调节作用，政府只能履行消极规制的职能；而在宏观经济领域，政府应积极地进行调控。

 其二，政府干预的目的应是促使市场机制恢复功能，而不是去代替市场。按照这一原则，政府干预的方式和力度就不应该是固定不变的，而应随着经济形势的变化而变化。一般来说，在市场经济不够发达、市场调节力量还不够强、或者市场发生失衡时，应适当加大政府干预的力度；而当市场体系比较完善、市场调节力量增强或者市场处于均衡状态时，就应当缓和政府干预的力度，以充分发挥市场机制的调节功能。

 其三，政府干预的结果必须要比干预前的情况有所改善和好转，否则，就不要干预。按照这一原则，政府在准备伸出“看得见的手”进行干预之前，必须低头看看这只“看得见的手”的不完善的地方，以使政府干预尽可能地降低成本，减少副作用，增加有效性。在我国，由于有着几十年计划经济的传统和几千年封建集权的历史，因而在向市场经济体制转变过程中，更应该警惕和防止政府对经济的过度干预。与成熟的市场经济国家相比，我国政府起作用的领域要多一些。显而易见，此时政府的作用存在着较大的不确定性。因此，我们认为，重要的并不是政府作用的多少，而是政府作用的定位和政府作用范围的合理性。作为处在经济转轨过程中的发展中国家，中国现阶段的政府职能，首先要从对企业的直接干预中抽身，集中精力搞好宏观调控与市场的培育和完善。因为与政府强有力干预和扶持部分企业和产业发展的做法相比，创造一个有效率的市场环境更加重要，更具有基础意义。

 三、在培育和完善市场方面，我国政府面临四个方面的协调问题

 在建立社会主义市场经济的过程中，政府具有培育和完善市场的职能；而政府培育和完善市场的过程，实际上就是政府转变职能的过程。如果政府职能不转变，那么无论是市场主体，还是市场客体，都无法快速和健康地发展起来。所以，社会主义国家的政府是社会主义市场发育的第一推动力。政府培育和完善市场主体包括两个方面：一方面，政府作为社会经济管理者，应退出国有资产的管理和经营领域，即放弃其经营职能；另一方面，政府应加强社会职能，特别是社会保障职能。

 在培育和完善市场体系方面，当前我国政府面临四个方面的协调问题：
    一是商品市场与生产要素市场的协调。完善的社会主义市场体系，不仅应包括商品市场，而且应包括生产资料、资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素市场，而且生产要素市场要作为市场体系的核心部分。从当前我国市场体系发育情况看，发展较快的消费品市场，而生产要素市场发育迟缓。为此，我国政府必须积极培育生产要素市场，使其与商品市场相协调。

 二是有形市场与无形市场的协调。与发达的商品经济相适应的市场体系，还必须具备有形市场与无形市场统一的特点。当前，我国的有形市场发育较快，而无形市场明显滞后，表现为：市场法规不健全，市场交易行为不规范，市场中介组织成长缓慢，管理人员缺乏必要的知识和技能等，这是政府必须着力解决的问题。
    三是区域市场与全国市场的协调。我国幅员广大，地区发展不平衡区域市场先行发育具有客观必然性。但区域市场发展到一定程度后，随着地方利益的强化，各个区域市场之间矛盾加剧，以致制约了全国统一市场的形成。为此，只能由政府来对各个区域市场的发展进行协调，以纳入全国统一大市场。
    四是国内市场与国际市场的协调。市场经济是开放经济，我们不仅要建立起全国统一大市场，而且还要参与国际市场，把国内市场与国际市场接轨。由于我国经济市场化进程起步较晚，基础较差，如何与急剧变化的国际市场协调，是政府干预的重要内容之一。
    四、中国入世面临多方面的挑战，在明确政府作用的方向、重点和方式的基础上，我国应加快推进政府改革
    经济全球化为中国经济发展带来了利益和机遇，同时也可能带来冲击和风险。入世后中国在保持宏观经济稳定方面将面临新挑战，在收入分配、地区差距、劳动就业等方面也会出现一系列新问题。政府化解经济和社会矛盾、维护经济与社会稳定的作用与能力仍需进一步加强。
    为此，在明确政府作用的方向、重点和方式的基础上，我国应加快推进政府改革，以应对加入世贸组织带来的机遇和挑战。具体来说，我们应着重做好以下十项工作：（一）按照入世所做的承诺，清理现行的法律、法规和政策；（二）以放松或取消准入限制为重点，营造国内各类合法经济主体公平竞争的环境；（三）清理并大幅度减少政府行政性审批；（四）按照建立统一、开放、公平竞争的国内市场的要求，大力整顿市场秩序；（五）以国有大企业改制为重点，加快国有经济布局战略性调整的步伐；（六）抓紧一批具有自然垄断和公用事业特点的行业的改革、重组和规制；（七）加快社会保障体制的建立和完善；（八）加快行政程序立法，规范行政权力，增加行政透明度，实行依法行政；（九）加快司法体制改革，加快司法独立，为市场有效运作提供及时、公正的司法服务；（十）将精干、廉正、高效有机结合，提高行政管理效率和公务人员素质。

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