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论入世后我国政府职能转换的十大方向
内蒙古通辽市委党校副教授 于艳君
世界贸易组织（WTO）对中国而言是一道历史闸门。闸门开启，夺人心魄，受冲击最大的首先是政府。世贸组织规则中，仅涉及政府部门的条款就达170多条。政府是享受权利、履行义务和明确服务的承担者和执行者。党的十六大报告指出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”[1]这为我们按照国际规则，规范政府行为，明确政府定位，切实从十个方面转变政府职能指明了方向。
一、由全能型政府转向有限型政府。政府即国家行政机关，是国家政权机构体系中的重要组成部分，是执行立法机关制定的法律和决议，对社会公共事务和国家事务进行管理的国家机关。政府职能，指的是政府在一定的历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质和活动的内容与方向。政府职能是一个历史范畴，随着社会的发展变化，政府职能在性质、内容、手段和方向上都会发生相应的变化。社会主义市场经济体制的完善与加入世界贸易组织这两大历史转折，要求政府职能必须根本转变。因为，在计划经济体制下，我国各级政府被认为无所不知、无所不能，职能空前膨胀。政府管得过多，统得过死，几乎取代了所有经济主体的决策权和选择权，忽视了市场和社会功能，企业成为政府的附属物。世贸组织追求自由市场原则，要求各成员方政府减少对市场的干预，让国内外企业在市场上展开公平竞争。入世后，政府既要适当减少对经济社会的干预，又要防止国际经济发展不平衡对国内经济的消极影响。因此，政府对经济社会的管理从无所不管、无所不包转向有选择、有重点的管理，即从全能型政府转向有限型政府。有限型政府的职能是运用经济手段，法律手段和行政手段纠正市场失灵；完善市场秩序和市场规则；举办公益事业，生产公共产品，提供公共服务；分清政府机关、中介组织和市场机制的功能，各负其责，各行其事。
二、由神秘型政府转向透明型政府。世界贸易组织奉行透明度原则，即成员方政府要公开现行的或即将实施的贸易政策法规，换言之，成员政府应只实施那些公开了的法律、规章和管理条例，没有公开的则不得执行。我国政府受传统体制和自然经济小生产的长期影响，行政管理封闭神秘，政策缺乏透明度，无约束和独断专行的决策比比皆是，部门色彩严重，暗箱操作致使公众知晓度低。加入WTO之后，按照承诺，我国政府行为由神秘型转向透明型，推进政务公开，建立一套“公开重大决策、公开法规规章，公开行政标准，公开办事程序、公开办事结果”制度，全面提高政府决策和政府行为的透明度。
三、由管制型政府转向服务型政府。长期以来，政府习惯于直接管理经济社会，政企不分，干预企业运作，诸如投资、贷款、担保等；政府还创造了行业垄断、行政壁垒和行政定价。现实中，特别是处在转型期的政府干预往往成了创租的过程，其所创租金可能成为政府的收入，也可能成为官员的非法所得而酿成腐败。入世以后，由管制型政府转向服务型政府，是提升政府管理经济新能力的切入点，也是政府职能转变的基本点。服务型政府所为：一是建立方便快捷的信息披露和查询制度，及时为企业提供技术法规、技术标准和合格评定程序的服务；二是设立高新技术工业园区，在税制允许的范围内降低税收，给予企业优惠待遇；三是设立风险基金，鼓励风险投资；四是改善居住环境，帮助企业留住人才，形成创业机制，营造创业氛围；通过企业发展提高就业率，提高居民生活水平；五是政府建立为企业服务的网络，及时了解企业发展战略和运营动态，帮助企业解决困难，将政府发展经济的意图通过对企业的帮助传递给企业，共同努力实现企业的发展和社会的进步。
四、由半封闭条件下的宏观调控转向开放条件下的宏观调控。根据承诺，中国入世后的对外开放将发生三个根本性转变：从有限范围有限领域的开放向全方位开放转变；从试点性的政策主导下的开放向法律框架下有预见性的开放转变；从单方面的自我开放向WTO成员之间的相互开放转变。为此，政府宏观调控的职能，要从半封闭经济条件下的宏观调控转向开放经济条件下的宏观调控：首先，要从政府财政转向公共财政，建立与国际惯例接轨的公共财政体制框架，综合利用公共收支政策调节宏观经济运行和收入分配。统一编制政府预算，通过部门预算管理和调度政府资金，以单一国库帐户统一支付政府预算资金，推行政府采购统一使用政府预算资金。其次，中央银行的货币政策要从关注国内经济转向统筹国内经济与国际经济，注重宏观经济政策与国际经济政策协调。中央银行以超前性的货币政策削弱或避免经济波动，灵活运用货币政策工具熨平经济周期性波动。最后，政府加快培育和发展金融市场，逐步实现利率市场化。在开放经济和金融逐渐自由化条件下，提高防范和化解金融风险能力。
五、由重权力转向重责任。在转变政府职能中，如何使其既能依法正确履行职责，又防止权力寻租行为，避免权钱交易？行政审批制度的改革是一个核心问题。长期以来，审批制存在许多问题：一是过多过滥。据不完全统计，国务院60多个部门共有审批事项4159项，省级政府行政审批事项多的也有几千项。二是环节繁多，“盖章要盖一长串，拜佛要拜十八罗汉”。三是随意性大，审批者有很大的自由裁量权。四是重审批、轻监督，揽权推责。五是职能扭曲，最大的扭曲是把审批当作机关创收手段。六是滋生腐败，相当一部分审批权是由各部门各地区自行设立、自已执行、自我监督，背离了市场经济原则。为此，要继续推进审批制度改革，政府职能由重权力转向重责任；一要提高思想认识：权力是人民赋予的，绝不能“政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力利益化”；二要彻底清理行政审批事项，对不符合政企分开和政事分开原则，妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以有效发挥作用的行政审批，坚决予以取消；凡是可以用市场机制代替的都要通过市场机制运作；三要加强监督和责任追究，建立行政审批责任追究制度，明确审批部门和审批人应负的责任。对只审批不监督或者监督不力造成严重后果，甚至利用审批权谋取私利的，要严肃追究主管领导和直接责任人的责任，特别要重视最初环节直接审批人的责任。
六、由“任性”型政府转变为守信型政府。由于长期高度集中统一的计划经济体制，以及政治体制改革的相对滞后，我国政府的管理能力和运行机制难以适应“入世”接轨的要求。政府行政方式基本是在行政体系内部封闭运作，“一靠红头文件，二靠政策手段，三靠保护垄断”，形成自上而下的“指挥式”管理模式，长官意志和行政命令导致“任性”操作，难免有失客观，有失公允，有失信誉。党的十六大报告从“改革和完善决策机制”角度，提升政府的信誉保证，即“要完善深入了解民情，充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”发展社会主义市场经济和入世谈判承诺，都要求政府必须诚实守信，提高政府的信用能力，承诺实现能力，在为社会提供公共产品或服务时努力完成目标，取得公众的信任和拥戴。
七、政府发展战略从关注经济转向经济发展与安全并重。尽管WTO的规则和原则源于各成员方政府利益的协调平衡，而一旦为各成员认同并承诺为国际贸易的行为准则，它就具有国际法的地位和效力。入世后，WTO的法律规则构成对我国有形主权和无形主权的超越，国际经济活动规则及相应的国际经济秩序对发达国家市场有利，对发展中国家市场不利，进而弱化发展中国家的经济自主性。因而，中国政府在处理国际和国内经济事务时，经常受到各方面有形和无形的影响和压力，经济社会政策稍有不慎，就会危及国家经济社会安全。诸如，金融、能源、电信、铁路、民航等被视为国家经济命脉的部门，是国家实施宏观调控的重要手段，而在WTO的框架下，这些部门将逐步实现开放。从国外进入的金融资本、电信等企业不可能再像国有企业那样对政府俯首贴耳，政府将这些产业作为对国家进行宏观调控的指挥棒将弱化甚至失灵。此外，削减关税、拆除关税壁垒、最惠国待遇、国民待遇等原则的贯彻也将弱化我国政府对经济的垄断控制权。为此，保障国家经济安全，首先要重视国内市场体系建设，真正使国内市场统一、开放、竞争、有序。其次，必须选择正确的发展战略，把出口导向、进口替代和开拓国际市场结合起来。第三，明确经济社会发展重点。在开放经济条件下，要争取将我国建成国际的生产中心、金融中心、物流中心和研究开发中心，防止成为单纯的国际销售中心。第四，建立经济社会预警体系，坚持核心技术和关键技术的自主开发和自我研制。根据国际政治经济变化的情况，及时调整政府政策，以经济安全赢得政治稳定。
八、由利益倾斜转向公正超脱。我国长期实行政府主导型经济体制，政府职能“越位”、“缺位”和“错位”现象严重，既当运动员又当裁判员，政出多门，职能交叉，机构重叠，人浮于事，互相推诿，效率低下。其间，政府机关重利轻责，重权轻监，必然导致把“不该管、管不了、管不好”的沉重包袱背在身上，难以公正超脱地履行市场的培育者、“游戏规则”的制定者和监管者的职责。为此，新的形势要求政府由利益倾斜转向公正超脱，要提高几个能力：其一，提高政府的谈判能力。加入WTO后，政府就是一个开放型的政府，它每天面对的是与其他国家的政府、国际组织、跨国公司的经济交往。加强政府的谈判能力特别是经济纠纷争端的谈判能力是当务之急。其二，提高政府的中介应用能力。也就是说政府要把一部分职能转移给社会中介组织，加强协调与沟通，使中介组织发挥更大的作用。其三，提高政府的整体能力。政府部门之间是整体作战，而不是各自为战；是相互配合，而不是相互拆台；是横向联系，而不是封闭决策；是各司其职，而不是拖延推诿。其四，提高政府的治理能力。也就是“再造政府”，精简机构，精干队伍，精确制度和程序，使政府在进行有效治理时能够“谨慎从事”。其五，提高政府的社会生态平衡能力。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，真正做到该管的管住管好，不该管的公正超脱。
九、由人治型政府转向法治型政府。由于我国长期实行政府主导型管理体制，致使一些政府官员习惯于高高在上，习惯于发号施令，习惯于朝令夕改。入世以后，WTO各成员方政府的行为方式、运作机制必须是法治，而非人治。所谓法治，是一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威。或者说，政府应由法律规制并服从法律，最终使公民的自由权利得到维护、保障并扩大。作为WTO框架下要求的法治政府，一是应崇尚秩序并反对无政府状态，这种秩序不仅是政府管辖范围内的秩序，而且包括国际公认的秩序，同时维护WTO体系所建立的国际经贸秩序。二是应要求法律具有普遍性，将法律所确定的秩序关系引入私人领域和政府领域。世贸组织法是144个成员方的国际法，作为负责任的法治政府，就应在国际交往中自觉将政府行为纳入WTO规则的轨道，自觉按规则行事。三是作为一个法治政府，其核心是政府必须受法律的约束和控制。法治的本质含义在于规范和限制政府权力，要求政府依法行政。WTO规则针对的是国际经济贸易一般规则而不是个别行为，约束的主要是政府而不是企业和个人。这就要求各成员方政府按法治化的要求，调整政府行为理念和行为模式，在遵守和履行世贸组织法的规则和义务时，推进政府自身法治化的进程。
十、由主人型政府转向公仆型政府。中国共产党始终是代表最广大人民群众根本利益的，为人民服务是党的最高宗旨。但是长期以来在计划经济体制下，我们的政府只强调一个“管”字，言必称父母官，行必发号施令，俨然一副主人派头，不是真正意义上的人民公仆。实践“三个代表”，由主人型政府转向公仆型政府，促进政府改革和自我完善，就要做到：一是确认政府作为组织、协调和管理者而非单一的服务提供者的角色，为公众提借助全方位的有效服务。二是突破导致官僚主义和行政效率低下的繁规陋习的束缚，全面清理与入世承诺不相适应的法律法规，实行全新的管理机制。三是破除行政机构本位主义和对上级机关、立法机关和利益集团负责的传统思维定势，确立企业、社会公众、人民群众是政府及各行政机构顾客的思维理念。四是改革等级分明、层次过多，权力集中的行政管理体制，取消中间层次，能对须及时解决的问题迅速地作出切实可行的决策。五是政府及其官员始终保持蓬勃朝气、昂扬锐气，浩然正气、探索做好群众工作的本领和方法，“把实现人民群众的利益作为我们的一切工作的出发点和归宿”。[2]
参考文献：[1][2]江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面[N].
来源：人民日报 |
