校本，就是学校本位。学校相对教育行政部门而言，是管理主体，具有自主性、独立性、创造性；管理，涉及教育行政体制、学校内部管理体制和办学机制问题。校本管理意味着学校作为独立法人实体，拥有可进行创造性劳动的充分办学自主权。我国新时期校本管理理念发端于80年代中期实行的“地方负责、分级办学、分级管理”的政策和1995年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》提出的“校长负责制”。尽管前者涉及的是宏观管理体制改革，主要是政府体制以内的职责权限逐级下移，没有涉及政府与学校之间职责权限的划分；后者受教育行政体制和宏观社会体制（主要是劳动人事制度和社会保障体制）的双重制约，校长的办学自主权仍然不充分。但是，基础教育地方化政策的推行，对于调动地方政府和群众的办学积极性，增加地方教育经费的投入，促进基础教育与地方经济社会的协调发展，加快普及九年义务教育等发挥了积极作用；“校长负责制”的实施则对于理顺学校内部领导体制，健全学校内部行政管理，搞活办学机制等发挥了积极作用。近年来，教育行政管理体制和学校内部管理体制改革呼唤发展形成一种真正“校本管理”的办学机制，这使教育又面临了许多新的课题。由于现阶段民办学校发展是基础教育办学体制改革的新生长点，因此有必要从民办学校实施校本管理的要求出发，就建立董事会制度、开发校本课程、健全中介组织等方面来超前构建民办学校的管理体制。

　

　

一、校本管理的制度保证：建立董事会　

校本管理意味着学校作为办学主体，享有办学自主权，其内涵是使学校成为独立的法人，既是学校产业的所有者，又是学校的管理者。学校法人独立化的关键是建立董事会并确立其法律地位。“如果学校的法人代表是董事长，那么校长、教师均由董事会聘任，教育行政部门对学校实行间接管理；倘若校长作为学校的法人代表，校长即是学校的举办者，又是学校的管理者，学校所有权与管理权不分离，结果造成对校长缺乏必要的监督和制约机制”。 回过头来，不得不再求助于教育行政部门对学校的直接管理。因此，建立董事会并确立其法律地位是学校实施校本管理的制度保证。董事会作为学校的最高权力决策机构，有利于形成民主决策，体现集体领导，更好地运用办学自主权。校长在董事会集体领导下，执行董事会的决议，负责学校具体管理，有利于集中精力做好教育教学管理工作，保证学校的教学质量。建立董事会，有利于董事会与校长各司其职，学校所有权和管理权的分离，形成决策与执行相分离的互相监督的机制，避免使学校成为某一个或某一利益集团的工具，这对学校取得社会信誉，促进其发展有着十分重要的意义。

董事会制度的确立可以追溯到近代欧洲的学校管理体制：西方近年学校产生之初，由于学校为数有限，每一教区开设一所学校（多为小学），成为当时“普及教育”的标准；又由于学校规模有限，一所学校往往仅有一两名教师，所以由教区的教士对学校直接管理与监督。因此从十六世纪到十九世纪，西方学校基本上属于“功能组织”，即：校长只管教学，办学条件（包括教师的聘任与管理）由主管学校的上级机构负责。随着学校数量的增加和学校规模的扩大，教育行政部门无力对学校进行直接管理，这才改为“责任制度”，即：由学校董事会创设办学条件，筹措教育经费，聘任校长、教师；校长对董事会负责，其主要职责仍是管理教学。‚ 这样，董事会制度作为现代学校管理制度被逐步确立下来。从对目前各国董事会制度的比较看，美国、日本相对健全。

当前，我国建立董事会的教育机构主要集中在民办学校和少数公立“转制”学校。由于经费筹措是民办学校最重要而且是最困难的问题，是学校生存和发展的关键，因此，民办学校的董事会在教育经费筹措，以及校舍建设、教育教学设备添购、人员招聘等方面都发挥了很大作用。但是董事会设置存在的问题也不少，比如，学校董事会或由投资者及其代表组成，或由社会贤达，退休教育行政长官挂名；政府介入学校管理，甚至取代董事会的职能，在职政府官员出任董事长；董事会直接参与办学，所有权、管理权合一，出资人办学人合一；举办者法人左右学校重大问题决策和学校运作。也就是说，学校作为法人组织没有从举办者法人中独立出来，董事会形同虚设。如此等等，不一而足。

不难看到，在作为董事会组成人员这一根本问题上，我国设立董事会的大部分民办学校具有畸形的先天不足的缺陷。ƒ

因此，对民办学校或公立学校建立董事会，既要参照国际惯例的要求，又要充分顾及我国民办学校兴起和发展所具有的特点。

首先，学校董事会不同于企业董事会，它要保证学校承担社会的公共职能，保持学校的公益性质，维持学校的正常运转和稳定发展。现阶段民办学校办学实践中存在的许多问题都与董事会有违办学宗旨有关，如有的民办学校内部采取“家族式”管理，频繁撤换校长和教师；有的民办学校在财务上并不真正独立，而是控制在学校的举办者法人手中；有的民办学校将办学资金用于企业发展，以营利为目的等等。„ 因此，民办学校建立董事会不能完全照搬企业的做法，而应体现教育的社会公益性质。

其次，董事会章程是董事会的工作规则，在民办学校中发挥着十分重要作用。因此，应重视民办学校董事会章程的制定。董事会章程应对董事会的办学宗旨、董事会的资格、董事及董事长的产生办法、董事会的职责、会议制度、决策程序以及董事长及董事的权利与义务等作出明确规定。

第三，董事会成员的组成应当体现社会参与管理的要求，主要由三方面人员组成：一是由学校的举办者或捐资人或热心教育事业、并具有经济实力的企业家和校友担任；二是由教育家和社会贤达或与学校没有直接利害关系的行政人员担任；三是由校长、教师代表、家长代表、社区代表担任。一般情况下不宜将董事作为荣誉职务安排，董事长和董事可以通过选举或推荐产生，学校创办人可以推选为董事长或董事，但在董事会中有亲属关系的人员应尽量回避，以保证董事会决策的公正与民主，避免董事会被个人或利益集团所左右。为了维护学校的利益，也为了扩大学校的影响，董事会实行任期制，任期为三到五年，可以连任，也可以实行定期更换一定比例的办法。这样做主要在于避免有人因长期担任学校的董事，对学校的决策影响过大，妨碍学校的发展。

第四，董事会主要职能是为学校筹集资金，决定校长、教师的聘任，通过学校经费预算及学校的重要财政决策（如购置房地产）、制定或变更学校规章制度、提出学费标准及处理经营的收益、撤并学校和决定学校工作的基本原则。董事会原则上不参与学校的具体管理，学校的教育教学及教师管理工作均由校长具体负责。对于诸如学校经费预算、校长聘任等重大问题，一般事先由学校教师、行政人员及学生代表组成的校务委员会提出方案，经校长审核后，报董事会批准。美国等西方国家私立学校董事会的利益观念十分明确，即要求董事会工作的出发点必须符合本校利益，对涉及学校利益的有关问题，必须通过董事会决定，不得私下交易，董事不得私自参与与本校有利益关系的活动。董事未能尽职并给学校造成损失的应马上撤换，同时追究其责任。董事会在职权范围内，工作不受干涉。

除董事外，还应设置两名以上监事作为学校最高领导机构成员，其职责是负责监督学校工作的运营及董事会方面的常务工作。监事必须有一人具有会计师资格，以确保对专业性强的财务工作实行有效的监督。董事会制度的建立使学校成为具人格化的独立法人组织，能独立承担民事责任。

董事会制建立，有利于理顺政府和学校的关系。过去在计划经济体制下，政府是办学的主体，包揽学校的各种事务，具体表现在：教育行政部门管理机构庞大，部门和人员职责分工太细，难以承担综合管理的职能；由于管理职能过于具体微观，不能很好地承担起宏观管理的职能；习惯于运用直接的行政手段对人事任免、资金使用、课程设置、招生考试等进行全方位的控制，影响了学校自主办学的积极性。80年代初，我国开始进行教育的宏观管理体制改革，在政府职责权限下移，地方负责、分级管理及实行校长负责制等方面都有所突破。但政府对学校的宏观管理还缺乏经验，旧体制的管理惯性仍在起作用，因此，政府包揽办学的现象还没有完全改变。要解决这些问题的关键，从政府角度讲，就是要精减政府机构，转变政府职能，使办学重心逐步下移，政府切实将过去主要依靠行政手段管理教育，转到主要综合运用立法、资助、政策引导、信息服务、监督评估等手段宏观管理教育的轨道上来。从学校角度讲，就是要建立学校的董事会，并确立其法律地位，真正形成一种“校本管理”的办学机制，使政府和学校的关系由原来的直接管理变为间接管理关系。

　

二、校本管理的教学基础：实施校本课程　

校本管理的根本，就是落实学校办学自主权。学校办学自主权涉及的方面很多，其中包括：办学经费筹措使用权、学校自己的资本决定和处理权、机构设置和人员编制确定权、各类人员的聘任和使用权、教职员工的考核和报酬分配权、招生自主权，此外还有教育教学自主权。由于，学校自主发展机制的核心，从根本上说在于教育教学工作，因此，应构建一种使有效的政府宏观调控与充分的教学自主权相结合的教学管理体制。教育教学自主权主要是课程设置权，它涉及“课程门类与教学时间分配规范”（教学计划）、“学科规范”（教学大纲）、“教材规范”（教科书）和“课程表”等四个层面。… 按照国务院颁布的《社会力量办学条例》的规定：“社会力量举办的教育机构依法享有办学自主权”（第6条）、“教育机构可以按照国家有关规定自主聘任教师和其他教育工作者”（第23条）、“社会力量举办的中小学应当执行国务院教育行政部门和所在省、自治区、直辖市人民政府行政规定的课程计划和教学大纲，并选用经教育行政部门正式审定的通用教材”（第26条）。由此不难看出，我国的课程设置权基本掌握在国家教育行政部门。不论公办学校还是民办学校，所谓的教学自主权只是一种相当有限的自主权，而这种教学自主权的行使不仅要符合我国的教育目的、教育方针和政策法规等有关规定，而且是在政府的严格管理和控制之下。

近年来，随着教育办学体制改革和管理体制改革的不断深入，政府包揽办学、“统得过死”的弊端日益显现，人们开始呼唤一种“校本管理”的办学机制，在这样的背景下，“校本课程”的理念也应运而生。有识之士认为，校本管理的教学基础就是实施校本课程。

何谓校本课程？校本课程指的是以学校为本位的课程，即，学校从自身办学实际出发，根据学生发展需要，自主设置和处置课程，包括确立课程目标，选择课程内容，设定课程的类型和结构，实施课程计划，进行课程评价等等。这是一个从课程行政角度提出的概念。一般来说，课程行政单位分为中央政府、地方政府和学校，以中央政府为课程行政主体的称为国家（或国本）课程，以地方政府为课程行政主体的称为地方（或地方本位）课程，以学校为课程行政主体的则谓之校本课程。†

依据课程行政权力的不同，可分为集中机制与自由机制。前者以俄国和法国为代表，后者以英国和美国为代表。

俄国由中央教育行政部门颁布指令性教学计划、教学大纲，其教科书制度为国家制即由国家或地方教育行政部门决定使用什么教科书。教学大纲就是法律，课程以精英为主要价值取向，义务教育为“尽可能完善的要求”，缺乏弹性。

法国以中央教育部门（1988年开始称为“国民教育、青年和体育部”）为课程行政主体，规定全国统一的教学计划、教学大纲，但不实行教科书审定制度。其教科书制度为认定制即民间出版的教材，经国家或地方教育行政部门认可，内容不受官方制约。政府比较早就赋予学校自主择定“教学用书”的权力。

英国中央政府一向对学校课程不加干预，地方政府对学校课程的干预也不多，由学校自主决定课程；本世纪80年代，政府及中介机构发布题为《学校课程》的指导文件，其中提到：“每个学生的课程应由所在学校制定，政府和地方教育当局都不应该具体地规定学校教学内容的细节”。“虽然课程工作在实践中通常交由校长教师负责，但在学校管理和课程设置方面，现行的管理条款还是要求学校董事会负责其总的指导和监督的责任”。由此可见，英国为典型的实施校本课程的国家，其教科书制度为自由制即不仅教科书的出版、发行完全自由，使用亦由学校自定。‡

美国早期受英国的影响较大，政府对学校的教育教学不加干预，实施的是“教学自治”。其课程行政主体是地方政府，但地方政府并不干涉学校课程设置。因此，学校拥有很大的课程设置权。政府则通过中介机构对学校课程设置进行监督和指导，然后提出指导性建议，其教科书制度与英国相同。

在我国，由于长期受苏联影响，实施的是“国本课程”：国家设定、编写教材；学校有权决定“怎样教”，无权过问“教什么”。久而久之，形成的是从教学计划－教学大纲－教科书－教学参考书（一般学生是弄不到的）－教案－习题与练习－考试－考试后订正－订正后再考试的国本课程模式。这种模式，教师省事，只要按照这一套程式教就可以，不断重复强化练习，直到学生能够通过考试即可。虽然教师在探索“怎样教”，并在教学实践中不断积累许多宝贵的经验，但学生只是教师灌输的容器，自主能动发展的空间较小，学校无论校长教师自主抉择课程和形成课程理念、主动创设课程规范的意识极其淡薄。80年代中期以来，我国部分省市基础教育课程改革取得了长足的发展，课程行政从国家为主体，转到了以地方为主体，在地方本位课程架构中，学校可以自主决定活动课、选修课等，校本课程理念初现端倪，但离校本课程的实施还相去甚远。

从我国实际情况看，实施校本课程，有许多障碍需要克服：

1、受我国二千多年来封建制度思想影响以及建国三十多年计划经济体制下集中统一管理模式的束缚，使得学校按照一定“级别”定位，依“官”级的大小、上下听命于教育行政部门的调遣、指挥，办学没有多少自主权利。这种“官本位”意识的存在，使学校对上级垂直纵向的管理习以为常，理所当然。一旦没有了教育行政部门的全程全方位管理，反而感到无所适从，一些民办学校没有“婆婆”而找“婆婆”的现象屡见不鲜。

2、在社会主义初级阶段，脑力劳动和体力劳动经济收入的差别比过去拉大了，现在，学历高、知识层次高的大学生、研究生工资几倍于体力劳动者。这样，老百姓看到接不接受高等教育“事关重大”。由于利益的驱动，教育的供求矛盾就变得十分尖锐。中国市场经济的发展，知识经济时代的初显端倪，对人的素质提出了更高要求，1999年6月党中央召开的教育工作会议，提出了大力推进素质教育的战略决策。但是在教育无法满足社会需求的情况下，就会出现“轰轰烈烈搞素质教育，扎扎实实搞应试教育”，“白天搞素质教育，晚上搞应试教育”，“学校搞素质教育，家庭搞应试教育”的现象，使学校处于两难境地。

3、我国课程负担过重同义务教育观念薄弱有关。长期以来，对义务教育的理解一直有偏差，没有把义务教育理解为“普通教育”和“基础教育”，而是将其建立在“尽可能完善”目标基础上，于是，“义务”不是“有限责任”而变成了“无限要求”，出现对义务教育的期望值过高，教育要求一再加码，使教师满负荷地围绕国家课程、地方课程转，权利义务不对等。

4、我国国家课程、地方课程份量过重，致使学校在课程抉择上没有自主权。现在，学校所谓的“教育特色”都是挤占时间，或者增加活动量，学生课业负担长期居高不下，教师学生终日“应试”、“应赛”，应付各种活动，苦不堪言。

5、我国如果实行校本课程至少必须创设两个前提条件，即校长教师具备自主抉择课程的能力和角色转换的精神准备（从被动地实施既定的课程规范到形成课程理念、主动创设课程规范），并建立有效的非行政的课程宏观指导和微观监督机制。ˆ 但是，从我国的实际情况看，由于各地区经济发展水平差异很大，各省、市、自治区在办学条件、师资质量等方面存在着明显差距，加之法制观念、课程规范观念薄弱，实施校本课程的环境明显不理想。

有鉴于此，试行校本课程应相当的谨慎。为了真正搞活课程机制，逐步实行校本课程，提出如下对策建议：

1、校本课程实施要和行政管理体制改革相结合。如上所说，行政管理体制改革的关键就是要处理好政府、社会、学校的关系，转变政府包揽办学的格局，使办学重心下移，这是一个历史性的变革过程，并非能一蹴而就。要实现这样一种变革，学校的行政机构功能、教育行政人员和教师的角色都要经历由集中机制向自由机制的转换。

2、给学校一定的课程抉择权，建立一种国家、地方和学校相结合的课程结构，在国家范围内确立统一的课程理念、课程价值原则和合格水平的标准，使国家课程面向每一位学生；各地区可以从自身实际情况出发，开设一定门类的课程；给予学校利用自己的资源优势，以自主选择课程的余地。国家、地方、学校三类课程中，国家课程是基本要求，不是升学要求，它强调的是“基础性”，考虑的是整个教育的“普及性”要求。

3、给予学校教材选择权，在课程的各个层面上，国家主要抓课程计划，不干预教育大纲和教育用书；各地区主要抓地方性的课程计划、教育大纲与通用教材；允许学校自主择定教材。如果教材还是搞“一刀切、一律化”，学校特色无从谈起。

4、应先进行校本课程实施的试点，确定管理水平、师资水平较高的学校进行“课程松绑”试验，试验学校可以依托董事会或校务委员会组成校本课程实施小组，聘请有关课程专家、学科专家、社区中热心教育的人士、家长代表及教师代表参加；校本课程实施计划一旦确立，应报送教育主管部门备案，同时学校有权拒绝除国家课程和地方课程以外的所谓“计划外课程”和“摊派课程”。

　　

三、校本管理的外部条件： 健全中介组织

实现校本管理从政府行政部门来说，就是管理职能的转变，即由原来的直接管理转向间接管理，由原来的微观管理转向宏观管理，由原来集中体制下过于钢性的“硬管理”转向市场体制下富有弹性的“软管理”，由原来的运用单一行政管理手段转向运用拨款、立法、督评、规划、咨询、舆论等多种综合治理手段。然而，从学校的实践层面看，政府又总是陷于“一放就乱”和“一收就死”的两难境地，缺少一个能使管理重心下移，实现制度创新“软着陆”的脚手架。政府面对一个个具体办学实体，要想从学校的事务中摆脱出来，其中，建立中介组织是重要一环。

建立中介组织的作用主要表现在三个方面：承担起政府管理重心上移后，分离出来的一部分执行性、操作性、业务性的管理职能，由于政府实现了对学校间接管理，管理的空间和余地扩大了，更容易发挥宏观指导职能，以体现“大局观”；起到协调、仲裁和评价的作用，为政府和学校建立一个过渡和缓冲地带。其好处是政府分离出去的职能有了着落，避免出现“放乱收死”的恶性循环，有利于学校管理水平和教育质量的提高；为实现校本管理培育适宜的外部环境和条件。总之，校本管理并不是政府放任不管，而是将该管的地方管起来，是管理方式发生了变化，需要管理的职能并没有减少。

所谓教育中介组织是指按照一定的法律、法规、规章（或根据政府委托），遵循独立、公开、公正原则，在教育活动中发挥沟通、公证、监督和评价功能的机构。如教育决策咨询研究机构、教育信息管理机构、教育拨款审议机构、高等学校设置和学位评审机构、教育督导和教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构、行业协会等。设置中介组织的目的在于发挥社会各界广泛参与教育决策、管理，使政府对教育的决策和管理科学化、民主化。

中介组织的基本特征可以概括为“服务”。从服务对象上看，具有广泛性，即服务政府、服务社会、服务学校；从服务目的上看，具有公益性，即教育要体现不以营利为目的；从服务形式上看，具有传递性，即要做到上情下达，下情上达；从服务行为上看，具有公开公平性，即工作程序和结果要有透明度；从运行机制上看，具有自律性，即不为某人或某个利益集团左右，能依据法律程序独立行事。

中介组织的基本性质集中在“中介”。它是连接政府、社会、学校之间的桥梁和纽带，不是政府的派出机构，不是办学实体。在社会主义市场经济条件下，如果政府是宏观管理层，学校是微观管理层，那么，中介组织则是介于政府和学校之间的具有双向服务、双向沟通特点的中观管理层。它既不是政府的附属物，也不是学校的代言人，但又与二者不可分隔；中介组织对学校的管理是业务的和专业的，与政府的行政管理性质不同，因此，中介组织的成员应当由专家、社会成员、办学人员组成。

发达国家在现代教育发展过程中，都比较重视发挥中介组织的作用。如美国，自上个世纪以来，就出现了很多协会和评估组织，对各级各类学校质量进行评估，除新英格兰、西部、西北部、南部、中部和中北部较有影响的六大地区的评估组织外，全国还有七十多个全国性的教育和专业协会等评估组织，包括各种基金会、学术团体等。这些评估组织均为中介机构。这些机构制定学校的课程标准，确定如何评价学校课程的手段。通过评价和不断的检查，定期公布达到标准的学校，以保证学校的教学质量。联邦政府和州政府依靠这些评估机构和评估结果，确定给哪些学校资助和投资。由于这些社会的评估对学校的声誉、财政收入、学生生源都有直接的影响，因此受到社会和学校的普遍重视，客观上成为调节各类教育的一种重要手段。学校只有通过地区评估组织的评估，其办学质量才会得到社会承认；学校如果要向政府申请资助、贷款或奖学金，也得经中介组织通过。在英国，推行职业资格制度过程中，培训权由地方培训教育机构拥有；命题权属行业标准委员会，由一个独立的民间机构担任；考核组织权属考核证书委员会，由行业专家组成；阅卷评分权属考核证书委员会组织的专家委员会。这些权力分属不同的中介组织；各中介组织又是彼此独立的，均受政府监督。

在我国，中共中央、国务院1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》和国务院1994年颁布的《国务院关于＜中国教育改革和发展纲要＞的实施意见》中提出：为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。近年来，国家教委以及地方政府做了不少工作，已经建立了一些机构。实践表明，教育中介组织在联系政府与学校、政府与社会过程中，在优化教育资源的配置，平衡各类办学主体的利益冲突，维护学校法人以及公民受教育的合法权益，监督规范行业行为等方面都发挥着重要作用。但是，就我国目前的中介组织来说，依然存在不少问题，比如：我国教育中介组织还不够系统、健全，不能承担政府分离、转移出来的职能；有些中介组织成了政府部门的派出机构，政府官员担任中介组织领导；有些中介机构成员组成不具代表性，评估结果缺少权威性和科学性等。

针对上述问题，提出建立健全教育中介组织的对策和建议：

1、正确定位政府与教育中介组织的关系。政府管理部门应从那种“管不了”、“管不着”、“管不好”和“样样管”的局面中解脱出来，精简机构，理顺行政管理和业务管理的关系，将教学质量和业务管理交给中介机构，逐步建立和完善依托中介机构的教育决策机制。

2、教育中介组织应由政府和社会共建、共管，接受政府和社会的共同监督。为了保证教育中介组织的公正性、权威性和自主性，其行政人事应与政府部门脱钩。

3、重视规划和管理。政府应加强对各类中介机构的管理，明确各类中介组织的性质和职能，避免机构设置重叠、功能重复，使得中介机构层次化、多样化和系统化。

4、实行分类指导。针对中介组织涉及咨询、监督、评估、研究、服务等种类和组织形式、运行机制、活动方式上各有侧重的特点，应实行多样化的分类指导管理。

5、加强立法监督，实行行业自律。综合发挥法律机制、市场机制和行业自律机制的作用，形成教育中介组织的独立运作体系，完善中介组织的法律法规条文。

6、严格教育中介组织的审批，提高从业人员的素质。对于申报建立中介组织的机构，政府行政部门除了要进行审批、认定之外，对从业人员的资质要进行考核。

　

　

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注释：

 ‚ 陈桂生：《“民办学校”问对》。

ƒ 晋言：“建立董事会的一点看法”《民办教育天地》94年第4期第25页。

„ 金辉：“试论民办基础教育管理与深化教育体制改革”《民办教育动态》1997年第6期第3页。

… † ˆ 陈桂生：《何谓“校本课程”？》。

‡ 英国教育和科学部、威尔士事务部《学校课程》，瞿葆奎主编《教育学文集·英国教育改革》，人民教育出版社1993年版第439－440页。