第十一章 民国初期的教育
第一节 南京临时政府的文教政策与教育行政制度
1912年元旦，孙中山在南京宣誓就任民国临时政府大总统。1月3日，任命蔡元培为教育总长。1月9日，南京临时政府教育部正式成立，在碑亭巷设立办事机关。教育部成立后的当务之急，是敦促各地迅速恢复正常教学秩序，并在革除清末教育封建性的前提下，为全国教育提供指导意见。 为了统一全国教育制度，教育部于1912年1月19日颁布了《普通教育暂行办法》和《普通教育暂行课程标准》，对清末教育制度进行了初步改革。
《普通教育暂行办法》共14条，其重要内容为：1.原有学堂均改称学校，监督、堂长一律通称校长；2.初等小学，男女同校；3.各种教科书，务合乎共和民国宗旨，清学部颁行的各种教科书，一律禁用；4.民间流行的教科书凡内容与形式具有封建性而不符合共和民国宗旨者，即予改正；5.小学读经科一律废止。小学手工科，应予注重；6.中学校为普通教育，文实不必分科；7.废止旧时奖励出身制度。《普通教育暂行办法》明确否定了清末以“忠君”、“尊孔”为核心的旧教育，体现了民主共和的基本精神，揭开了民国初期教育改革的序幕。
随着中华民国的诞生，制定和颁布民国教育方针，成为教育部的头等大事。 为此，教育总长蔡元培于1912年2月发表《对于新教育之意见》一文，率先对民国教育方针从理论上进行整体构想，彻底否定了清末“忠君”、“尊孔”的教育宗旨，他从中国教育的实际情况出发，参考欧美各国的教育经验，提出了军国民教育、实利教育、公民道德教育、世界观教育和美感教育等“五育并举”的教育方针。1912年7月召开的全国临时教育会议，讨论通过了新的教育宗旨， 9月2日由教育部正式颁布实行。新的教育宗旨是：“注重道德教育，以实利教育、军国民教育辅之，更以美感教育完成其道德。”这一教育方针体现了资产阶级关于人的德、智、体、美和谐发展的思想，否定了清末教育宗旨的实质，从而在教育方针上消除了封建专制教育的影响。这一教育方针以道德教育为核心，将培养受教育者具有共和国公民的健全人格作为首要任务。它的颁布，为民国初期资产阶级的教育，确立了进步的指导思想。
（一）中央教育行政机构的改革
南京临时政府成立之后， 于1912年1月19日成立教育部，为中央教育行政组织机构.4月26日，教育总长蔡元培同次长范源濂到职视事，派员接收前清政府学部，依照南京参议院议决的官制，组织新的教育部。教育部组织置承政厅、普通教育司、专门教育司、社会教育司。与清末学部相比，民国初年的教育部机构设置更为精简与合理，职能分工也更恰当与明确。尤其是社会教育司的设置，使社会教育与普通教育、专门教育立于平等地位，不仅有利于民众教育的发展，而且对普及教育也有促进作用，这是当时教育部组织的最大特色。
1912年8月，临时大总统袁世凯公布《修正教育部官制》十二条，规定设教育总长1人， 管理教育、学艺及历象事务，监督全国学校及所辖各官署。设次长1人，辅助总长整理部务。原承政厅改为总务厅。这项官制经过1913年12月和1914年7月两次修订，1914年7月，经国会通过公布《教育部官制》十九条，基本确定了教育部组织制度，一直沿用到1927年没有大的变动。
（二）地方教育行政制度的演变
南京临时政府创立之初，全国大多数省区在省都督府民政司下设教育科，综理全省教育事务。 教育科设科长1人，助理人员若干人，最多不得超过12人。1912年12月实行军民分治后，各省都督府改为行政公署，教育行政机关的地位也有所提高。在省行政公署之下设教育司，与内务、实业、财政3司并列。教育司设司长1人，由省长推荐，大总统委任。司下设4科，每科设科长1人，助理员若干人，均由司长推荐，省长委任。但教育司制为时不长。1914年，各省行政公署更名为巡按使公署，教育行政机关的地位更为低下，仅在巡按使公署政务厅之下设教育科， 与总务、内务、实业3科并列，教育科长由巡按使直接委任。
1916年，省级行政长官一律改称省长。教育界多次倡议专设地方教育行政机关，以适应教育事业日益发展的需要。 1917年9月，北京政府教育部颁布各省《教育厅暂行条例》，同年11月颁布《教育厅署组织大纲》，规定各省设立教育厅，直隶于中央教育部,教育厅下设3科：第一科掌管总务类事务，第二科主管普通教育及社会教育，第三科主管专门教育及外国留学事项。
民国成立之初，全国各省的府厅州均改为县，县教育行政管仍沿用劝学所制。 1912年2月，南京临时政府公布《划一现行各县地方行政官厅组织会》，规定各县公署下设第三科，专管全县教育事务。而在实际推行时，全国各县教育行政制度很不一致，有的沿用劝学所旧制，有的设第三科，有的另立教育公所或学务委员会。为了统一县级教育行政制度，教育部于1913年7月23日通咨各省， 凡尚未成立自治机关、产生学务委员会的县区，一律暂留劝学所，并仍旧设置县视学。
1921年10月在广州召开的第七届全国教育会联合会上，通过了《改革地方教育行政制度案》，其中关于县市乡的教育行政改革，建议设立教育局，在县教育局设董事会作为审议及立法机构，为县级教育行政的改革奠定了初步的理论基础。 1922年9月，教育部在济南召开全国学制会议，决定以县区为教育行政单位，设教育局，并通过了《县教育行政机关组织大纲案》、《特别市教育行政机关组织大纲案》。 1923年3月，以北京政府黎元洪大总统令，正式颁布《县教育局规程》和《特别市教育局规程》，规定在县市设教育局为教育行政机关。县教育局长商承县知事主持全县教育行政事务，并督促指导属于该县之市乡教育事务。市乡由县教育局酌划学区，每学区设教育委员1人，由教育局长指挥，办理本学区的教育事务。
至此，县级教育行政制度才算正式确立。但由于教育局组织机构较简陋，人力不足，教育行政事务几乎全集中于局长身上，而且大多县市未成立董事会，学区教育委员会也形同虚设，这就在一定程度上影响了县级教育行政机构的效能。