第二节土地储备

一、土地储备制度提出的背景

土地储备是应用经济手段盘活土地，实现国有土地资产保值增值而进行土地整理的一种形式。我国推行土地使用制度改革十多年来，以土地有偿使用为核心的土地市场体系框架初步形成。政府主要依靠征用农村集体所有土地解决城市的发展用地，而对城市内部存量土地的再利用缺少有效的调控手段。导致出现以下诸多问题：即城市土地供应总量失控；加大了规划实施的难度；土地的招标拍卖制度难以推行；国有土地资产闲置浪费；加剧了人地矛盾。

二、土地收购储备的作用

据对已经开展土地收购储备城市的调查，土地收购储备日前显现的积极作用主要表现在以下方面：

1、有利于增强政府调控土地供应的能力

2、有利于实现土地利用总体规划和城市规划

3、有利于土地资产的优化配置，实现土地的集约利用

4、有利于推行土地招标拍卖制度，建立“公开、公平、公正’的土地市场

5、有利于增加政府土地收益

需要进行统一收购的土地有：①市区范围内的无主的土地；②市政府代征的土地；③土地使用期限已满，被市土地管理部门依法收回的土地；④市土地管理部门依法收回的荒芜、闲置的国有土地；⑤土地违法案件依法查处，被市土地管理局依法没收的土地；③因单位搬迁、解散、撤消、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨的国有土地；⑦以出让方式取得土地使用权后无力继续开发。又不具备转让条件的土地；⑧因实施城市规划和土地管理，市政府指令收购的土地；⑨土地使用权人申请收购的土地；⑩其他需要进行储备的国有土地。

（二）垄断土地一级市场

凡需要盘活的土地，市政府通过土地储备中心收购储备后再向市场供应，政府垄断土地一级市场、储备土地的供应信息公开，并明确规定市区三级地段以内、用于经营性项目建设的储备土地，必须通过招标、拍卖的方式出让使用权。

（三）超前规划

土地储备中心在土地收购时和土地招商之前，向规划部门征求该地块的规划意见，从机制上保证了城市规划的优先地位，有利于城市规划的贯彻落实。

（四）合理分配收益

收购储备土地必须给予原土地使用者一定的补偿，土地收购补偿费通过以下一种方式确定：①由地产评估机构进行评估，经土地管理部门确认；②按住宅用地和工业用地基准地价中开发成本部分的中间价确定；③按收购合同约定的土地招标、拍卖所取得的比例确定；对市属亏损企业，储备土地出让后收取的级差地租全部返回给原企业。

（五）净地出让

市土地储备中心在储备土地出让前，向市房后管理部门申请房屋拆迁许可证，进行储备土地的地上建筑物和附属物的拆迁、土地平整等工作。

（六）资金集中管理

土地储备中心的资金由市财政拨款，运作资金可通过土地抵押贷款等方式筹措，受市财政部门的监督。

四、土地收购储备的主要做法

土地收购储备主要的运作流程有土地的收购-整理一储备一供应四个相互衔接的主要环节，在运行体制和机制上有以下方面的特点：

（一）设立专门机构

在已经实行土地收购储备制度的城市都设有专门的土地收购储备机构。一般为公立的非赢利性机构。有政府授权政府委托国有企业运作二种类型。

（二）依法收回或有偿购回

依照《土地管理法》规定，政府对下列国有土地的使用权可以收回：①为公共利益需要使用的土地；②为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用的土地；③土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；④因单位撤消、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地；⑤公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

（三）“净地”或“熟地”出让

收购的土地一般经过土地收购储备机构统一组织整理后，进入政府土地储备库。这种开发整理主要包括：地上建筑物和附属物的拆迁、土地平整等，最终达到取得土地使用权后，土地使用者即可进场施工建设的“净地”或“熟地”条件。

（四）以招标拍卖方式出让

按照城市规划，对用于经营性房地产开发的储备土地，一般采取招标拍卖方式出让。对用于工业的储备土地采取招标拍卖方式或协定方式出让。

（五）收益分配

储备土地出让后所得收入归土地所在地的城市政府所有。政府出让储备土地的收入主要用于收购土地的支出、土地开发整理工程的支出等方面。

五、土地储备高效运行的四种机制

（一）融资机制

土地储备资金的来源主要有政府贷款、银行贷款、土地有偿使用收益、土地储备收益、发行土地债券几个方面。

（二）部门协调机制

土地储备是一项系统工程，涉及计委、建委、经委、土地、规划等部门，土地开发机构的建设资质审批、项目计划立项等，涉及有关领导和部门的权力、利益。因此需要各有关部门的协调配合。

（三）委托代理或授权经营机制

城市土地资产作为特殊资产由政府加强调控，使其不断增值。土地储备机构受政府的委托或授权，在政府监控下开展土地资产运营，具有垄断性、公共性和经营性。

（四）风险规避机制

1．土地储备风险有资产专用性风险、财务风险、利率风险、变现风险、社会风险五种类型

2．防范的主要策略：

（1）投资策略。土地储备机构应按收益最大、风险最低的原则，优化储备土地的时间和数量，选择适当时间和对象进行投资，同时选择适当时机把储备土地抛向市场，购得土地后不立即出让而应储备一段时间以便让储备的土地升值。

（2）保险策略。定期向保险公司投保一旦风险损失发生，就可向保险公司索赔、获得保险公司的补偿从而将风险转嫁给保险公司。

（3）融资策略。通过发行股票、债券等有价证券的方式进行融资将风险分散。