案例3 广东电白县政府违法征地案（行政程序违法）

案情简介：

1993年年底，彭村村民与县政府签订了征地协议，将全村2000多亩土地以每平方米30元到45元不等的价格全部征用给了县政府，协议里除了规定在开发区不准建可能造成严重污染的企业之外，还着重强调彭村的人可以优先进开发区的企业做工。但是10年过去了，这片土地依然荒芜，没有任何破土动工的迹象。协议签订以后，村里每家陆续领到了平均3万多元的征地款，但开发区却一直没有开工建设的迹象。直到1997年，终于有人投资在这里建了一所社会办学性质的广南中学，除此以外，再没有任何项目动工。土地被征用的10年之后，发到手的征地款几乎分文不剩，彭村的人为了生计，他们陆续回到已经被征用出去的土地上重新种甘蔗种菜。2003年9月，广东省电白县政府在要彭村开工建县里的体育中心，可是推土机刚刚开动却招来了彭村村民的强烈阻拦，双方发生了激烈冲突。 

后经查明：1993年，广东省电白县政府征用的彭村所属的全部2000多亩土地，其中1000多亩以化整为零的方式分别征给了县里的83家单位，600多亩用来还了政府欠的债，剩下的土地政府在2003年准备建体育中心。 在此过程中，电白县人民政府还存在着严重的炒卖地皮的行为。

法律问题：

征地协议属于什么行政行为？

政府征地行为有否违法？

案例评析：

本案中，首先电白县政府化整为零的做法属于违法审批，这实际上是对农民权益的一种严重的侵害。按照原来《土地管理法》的规定，3亩以下的耕地和10亩以下的其他土地县级政府有权批准，但是由于在实践中，地方上违法批地化整为零的做法很普遍，所以在1998年新的《土地管理法》制定的时候把这个权力上收了。 

其次，电白县政府征地的行为先是以建开发区的名义，跟村民签订协议，再化整为零地批完后才搞规划，这也严重违反了法定程序。按照正规程序应该是先规划再批地，然后根据规划的需要来征用土地，现在他的顺序完全颠倒了，说明他开始的目的和动机，可能和后来的规划的是不完全一样的，有欺骗因素在。按照法律规定，这种违法行为首先应该是无效的行为，对工作人员个人来讲，他要承担行政责任，如果说造成的损害重大的他要承担玩忽职守罪、渎职罪等刑事责任。 

第三，1993年的征地协议也属于一种行政合同。在整个的征地协议中，政府是有各种各样的承诺的，而且都有文字来见证，但实际上他并没有兑现协议书里边的内容，应该说政府要拿出相应的措施来补偿农民，虽然目前我国法律对这一方面没有特别明确的规定，但是根据公平原则和信赖利益保护原则，政府不履行这些承诺也是违法的。