事业单位的社会化改革

20世纪90年代之后，随着事业单位改革的深入，明确事业单位改革方向问题从政策与理论两个层面提上了议事日程。李鹏总理1993年3月在八届人大一次会议上的《政府工作报告》指出：事业单位要按照政事分开和社会化的原则进行改革。1996年中央机构编制委员会出台的《关于事业单位机构改革若干问题的意见》再次明确事业单位改革要遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向。

社会化要求主要包括以下四方面：改革主管部门对事业单位的管理方式；打破事业单位的条块分割；加强对民办事业单位的管理；建立事业单位登记管理制度。另外，在其他一些改革政策中，还包括事业单位要积极推进后勤服务的社会化、人才的社会化、福利的社会化、社会保障的社会化等内容。   

政策层面的社会化要求没有涉及改革后事业单位的组织性质等关键问题，因而社会化在实践与理论探讨中呈现两种不同的认识：一是以市场化(产业化)替代社会化；一是用民间化(非营利组织化) 诠释社会化。此外，一些人提出将事业单位定性为具有行政主体地位的“公务法人”、“公务组织”，这实际提出了行政化的改革方向。这样，关于事业单位的改革方向认识与实际操作形成了三种基本趋势：市场化、民间化、行政化。   

从改革实践看，市场化改革肇始于1980年国家对事业单位的“放权让利”，转换事业单位经营机制，促使事业单位面向市场提供服务；更进一步，国家允许、鼓励部分事业单位自收自支、实行企业化管理，完全通过市场获取资源；市场化改革的极端形式是通过改制使部分事业单位变成营利企业，允许企业进人原来属于事业的领域以商业化运作方式提供事业产品。民间化的改革首先体现国家鼓励“国家、集体、个人一起上”、社会事业社会办的方针、发展民办事业单位方面；其次，国家在科研机构改革中提出将部分事业单位按非营利机构运行和管理，在医疗机构改革中将医疗机构分为非营利性与营利性两类的改革举措，上述改革举措虽并未直言非营利机构是事业单位改革的方向，但却为事业单位的民间化从政策层面提供了一定的通路。行政化在事业单位改革中通常是作为改革对象出现的：政事不分被当作事业单位的主要弊端，政事分开则被作为事业单位的改革原则。但行政化一直与事业单位改革如影相随，主要表现为：有关事业单位改革的要求体现在党中央、国务院有关党政机构改革要求及方案中；将部分履行行政管理、行政执法的事业单位划转为政府机关；在政府职能定位方面，将公共服务作为政府职能的基本职能，这意味着代表政府直接行使公共服务职能的事业单位与政府在职能方面是一致的。

行政化、市场化、民间化—殊途殊归   

事业单位是我国特有的组织类型，在事业单位乃至社会事业领域，政事之间、企事之间、公共部门与民间部门之间存在多样化、复杂化的关系。在我们称之为事业单位的、庞大的组织体系中，包含形形色色、类型复杂、性质各异的各种组织，政事不分、事企不分、官民不分现象严重：有非营利组织、有营利组织、有直接行使国家行政职权的所谓“事业单位”，不同组织所包含的公共性、民间性，不同组织与市场结合程度有天壤之别。

其一，由于在计划经济体制下政府包揽了几乎所有的事业职能，并把事业领域与经济活动隔离开来，许多在市场经济条件下属于经济行为，可以由市场机制配置资源，由企业组织生产的活动也被纳人国家事业领域。其二，许多属于政府职能、只能由政府机关从事的活动，却由于种种原因却由所谓“事业单位”从事。其三，民间非营利力量是各国提供社会事业服务的重要力量，但在我国，“全能主义”的国家几乎控制所有资源，民间力量、民间组织长期处于国家强力控制、全面渗透之下，难有发展空间。改革开放之后，国家逐渐从民间领域收缩，民间组织有一定程度的发展，但发展不充分、不规范及官民不分问题依然存在。   

一般而言，解决社会问题有三种机制：国家机制、市场机制、社会机制；相应的有三种组织：政府部门、公司企业、“第三部门”(亦称非政府组织、非营利组织等)。行政化、市场化、民间化在一定意义上可以作为国家机制、市场机制、社会机制的替代用语。事业单位改革应结合我国经济社会发展现实，针对事业单位的现状、弊端，借助三种机制、三种力量，推进事业单位改革。所以，事业单位改革与发展应是行政化(行政机制)、市场化(市场机制)、民间化(社会机制)多种趋势并存，共同推进事业单位、公共事业的改革与发展。

具体要求是：就市场化而言，净化事业职能，精简事业单位，将不属于国家事业的组织、活动剥离出去，促使其进人市场，运用市场机制组织这类产品的供给。就民间化而言，积极引导民间力量举办社会公共事业，建立有利于社会机制在提供公共事业服务发挥重要作用的政策与法律环境；同时，将一部分不必继续由国家供养、国家管理但又不宜于推向市场的事业单位转为民间性的事业组织。就行政化而言，首先必须将作为权力组织的行政机关与公共服务组织的事业单位区别开来，将事业单位作为服务型的公共机构与独立的法人实体；将事业单位中属于政府机关的职能交还政府机关，由政府机关直接运用国家权力提供此类公共物品；建立公共责任驱使、以技术性服务为主要特征的公共事业组织运行机制。在事业单位改革过程中，民间化、行政化、市场化都会发挥其作用，应是三化(民间化、行政化、市场化)并行，殊途殊归。