政府是行政的主体，但不是惟一的主体。在当代行政管理活动中，有大量的非政府公共组织参与了公共事务的管理。它们完成了许多政府想做而无力去做或不愿去做的事情，在经济发展、环境保护及促进社会公平发展等方面，弥补了国家机制与市场机制的缺陷，发挥了独特作用。
    非政府公共组织的范围并不是确定的。本文所研究的非政府公共组织要满足以下条件：
    一是非政府性，意味着这类组织在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，也不受制于政府；
    二是非营利性，意味着这类组织所获得的利润不能分配给组织的所有者和管理者，而是必须服务于组织的基本使命，服务于公共利益；
    三是公共性，意味着这类组织必须以一定的法律法规作为基本的行为准则，其所从事的活动是服务于公共利益的；
    四是管理性，意味着这类组织不是一般的组织，而是从事管理活动的组织，并且其所从事的管理和服务活动具有公共性。
    概而言之，本文所谓的非政府公共组织是指那些从事公共管理活动的非营利的非政府的社会组织。