三、五种主要行政生态要素

里格斯认为，经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治构架是影响行政运行的五种主要的行政生态要素。这五种要素交叉作用、互相影响。（如图示2）

图示2

1、经济要素。里格斯认为经济要素是影响一国行政的最重要的生态要素，是决定一个国家行政模式的主要力量。里格斯根据市场化程度的不同，将经济要素分成“互惠－重配”、“集市—有限市场”、“市场—企业”等三种结构形式，分别与传统社会、过渡社会和现代社会相对应。里格斯认为，经济结构的市场化程度不同，行政管理中受传统事物制约的程度也就不同。

（1）“互惠－重配”结构。这是传统农业社会的经济结构。在这种经济结构中，经济主体是自给自足的农业经济。这种经济结构也存在地方官吏向国王”纳贡”以及民间以物易物的交易形式。但这种经济交易往往是基于政治的、宗教的或者主仆的关系而进行的，而不是由市场机制所驱动的，并不是以赢利为目的的商品交换。整个经济体制是由政治权力进行分配的经济体制，主要的经济交往也都在分配制度中进行。国王是最后的“重配”中心，国王将物资与土地分配给贵族与官吏，贵族与官吏再分配给其部下。贵族、官吏、百姓都有对君主效忠的义务。重配体制兼有经济与行政两种面向，经济行为与政治行为是重合的，经济结构就是行政结构，“可以说是一个钱币的两面。……‘重配的行政制度’的特质也就是‘重配的经济制度’的特质：任何一个行为都是同时包含两者之性质的”[6]。

（2）“集市—有限市场”结构。这是过渡社会的经济结构。在这种经济结构中，重配体制被部分替换，已经有了市场化的“集市”和以货币为媒介的交换行为。但社会经济并未完全商品化，是一种有限的市场经济，政治的、社会的、宗教的以及个人地位等因素仍强烈影响着经济行为。这种有限市场经济的突出特征是商品的价格并非完全取决于其价值，它常受到诸如交换双方的社会地位、家庭出身、名声威望、关系亲疏等非经济因素影响。在行政体制中，行政职务的授予以及薪水的发放并不完全根据个人能力与功绩，“职位分类则是综合了职责与身份、成就与关系的”[7]。官职分配既要看其能力、绩效，又要看其资历、社会背景、家庭地位、宗教信仰等因素。“市场”和“身份”同时在发挥作用。

（3）“市场—企业”结构。里格斯认为,现代工业化社会是一种“市场—企业”经济结构。这种制度有一种合理的计算精神,力图用最少的投入取得最大的产出。社会经济运行遵循价值规律，人们根据“功利”与“理性”的市场原则做出最有利于自己的“自由选择”。美国等现代工业化社会中的行政制度也体现出市场化、商品化的价值取向。政府机构与行政官员之间是一种基于契约的雇佣关系，双方都拥有选择的自由。官员聘用要通过择优录用的专业考试。官员可以辞去工作，而政府也可以解雇雇员。人事制度遵循同工同酬的原则。行政官员依靠出售“服务”而换取一定的“职位”和薪俸。薪俸可看作是公务员劳动力的价格。行政机构体现理性、才能取向，每个行政官员都在以最经济有效的方法，最大限度地实现其特定的目标。

2、社会要素。里格斯的社会要素主要指社会组织。里格斯把社会组织分为两大类：一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家族等；另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、工会、商会等，通称为“社团”。[8]

在农业社会中和过渡社会中，主要的社会组织是家庭和家族等自然血缘团体，社团的发展不成熟或者根本就不存在社团性的组织。政府行政行为受家庭和家族所影响。国家政事常常为显赫家族左右。官员的任命与升迁通常不取决于其能力，而取决于其家庭和社会背景。官员的行政行为也受家庭、家族因素的制约。因此，官员在行政管理过程中首先考虑的往往是家族的利益而不是公共利益。因此，在这种融合型与棱柱型的行政模式中必定是裙带与偏袒现象盛行，官员们结党营私，行政效率低下。

里格斯认为，在现代化工业社会中，社团种类繁多，高度活跃。每个社团都有其特殊的功能与目的，代表不同的社会利益。社团成立基于普遍的契约原则，成员加入社团也是契约性的，个人与社团之间的权利义务是相对的。

社团对社会生活有着重要影响，对政府行政的正常运行发挥着重要作用。在工业化国家中，社会各阶层、各种利益集团都通过社团向政府施加压力,影响行政。“社团变成了一个‘媒介’，通过它的作用，许多特殊的利益都可从公民转迁到政府。”[9]社团是各种利益和要求的汇聚点和表达者。政府机构常常发现应该并必须依赖社团的协助，才能实施各种计划和政策。“美国的社团模式提供了一特殊有力的聚汇与表达特殊利益的方法，所以它是一个使官僚组织对人民负责的重要机关。从一广阔的观点说，社团模式是任何发达工业社会所不可或缺的。因为它提供了一个方法（应该可以说是功能），保证政府对社会各种利益团体不能忽视而必须予以回应，并且也保证人民对政府的政策与计划不会冷漠，而愿意协助合作，以维持工业经济的平衡与发展。”[10]

3、沟通网络。里格斯的沟通网络指的是社会的文化水平、使用语言的状况，以及通讯和交通等使整个社会互相沟通的手段。里格斯认为沟通网络网的状况直接影响到一个社会的“动员性”（Mobilization）和“同化性”（assimilation）。所谓“动员”，是指全社会的人口参加庞大的沟通网络的程度，它受语言的同一性、知识和电话、报纸等大众传播媒介的普及以及都市化和新交通工具的出现等方面因素的制约。“同化”则指社会普通民众和精英分子共享同一符号，认同于同一的基本价值与目标的程度。[11]

里格斯认为，如果一个社会的传播媒介、交通网络都很发达，使用共同的语言，识字率也很高，那么这个社会的动员性和同化性就很高。在里格斯看来，美国等工业化国家高度动员、同化，民众与政府之间容易沟通，也易于相互信任。整个社会虽然存在不同的利益集团，但容易达成共识。多种利益集团可以顺利地凝聚民众的社会需要，形成公共舆论，并将民众的利益要求传达给行政系统。而行政官员在执行法律或执行政策时，也容易做好与民众的沟通工作，并预估政策所可能带来的后果。里格斯将这种社会为“一元化社会”。

相反，如果一个社会的传播媒介落后，交通闭塞，人们之间语言不能互通，那么这个社会的社会动员性和同化性就会极低。在这样的社会中，由于沟通渠道的不畅通，人们之间的情感、价值观、思想无法沟通，整个社会互相阻隔，各自为政，充满猜疑和斗争。政府在行政过程中就面临着比较多的不同意见和麻烦。里格斯认为,在古代泰国这样的传统社会中，没有现代化的大众传播工具，也没有普遍使用的语言和普遍认同的价值系统，人与人交往只限于亲朋好友，主仆。整个社会分化为各种互相对立的社会集团，政府与社会也没有灵活通道，无法形成公众利益的有效聚合和表达，政府面对的往往是虚假的民意。同时，行政机关所面对的是许多敌对的竞争团体,政府制定政策、执行法令也会遇到很多阻碍。这样的社会是分裂的，无法形成整体的聚合力量。里格斯称之为“多元化社会”。

4、符号系统，即社会的政治符号系统，包括政治神话、政治法则和政治典章等。里格斯认为，政治神话是“指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等等”[12]的信念。在传统社会中，政治神话主要指“君权神授”、君臣名分不可逾越等内容；而在现代西方国家中，政治神话则主要指人生而平等、天赋人权、主权在民等观念。在里格斯那里，政治神话是对政治统治的理论论证，阐述的是主权的来源、人们基本的权利与义务等内容。而政治法则和政治典章是指一套决定政府结构、统治者的行为方式及其应承担的职责等的规则。政治法则和政治典章是政治神话的具体化。

政治神话、政治法则和政治典章等符号系统可以为社会提供一种“共同意识”，这是行政体制所不可或缺的，“共同意识的基本重要性在于它给予公共行政一高度的‘权威’”[13]。传统社会中，符号系统传达的观念是君权神授，统治者的权威是建立在神意之上的。因此，君主权力被提升到无限高度，而人民意见则显得无足轻重。现代社会的符号系统强调主权在民，行政权威来自人民同意。因此，现代社会行政机构对人民负责，政府官员的行为受民众监督。“行政官员必须随时表明他们是真正的公仆，而非执行权力的‘官老爷’。当然，在实际上，美国的官吏并不是百分之百地符合了‘公仆’形象的，而事实上，美国也的确不乏颐指气使，上下其手的官僚。不过，值得注意的是，他们这种行为永远逃不了公众的指责，而舆论也必然会对他们构成一种压力。”[14]“美国行政的结构——它的甄拔、升迁与组织的方式——是的确反映了她的政治神话。”[15]

5、政治架构。里格斯认为，政治结构也是影响行政生态的一个重要因素。传统社会中政治权力和行政权力合二为一，没有专门的行政机构，政客与官僚无法明确划分。权力集中在国王与官员手里，国王和行政官吏可以不向任何机关负责而专横独断，为所欲为。里格斯将这种现象称为“官僚政治”。由于传统社会没有健全的沟通网，无法及时了解各方面的情况，所以官僚政治的权力幅度有限，效率低下。“国王的权力形态虽然专断恣雎，但其权力幅度却极为有限。”[16]“一方面，人民对于国王与官吏固然无法加以控制，反过来，从另一方面看，朝廷对于全国百姓也缺少有效的控制。”[17]

在现代社会，政治与行政应该是分离的，政治领导行政，而行政是执行政治决策的过程。在这样的架构中，行政官僚的权力是有限的，行政服从于政治。在里格斯看来，在这样一种政治与行政的分离框架中，行政官僚由于受“非官僚权力”的制约而可以保证较高的行为效率。里格斯认为：“只有在‘非官僚的权力’强大得足以控制并奖惩官僚的成绩表现时，以及政策之执行步骤能很清晰地被规制时，我们才能期望一个高水准的行政的产出的获得。”[18]

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