四、过渡社会公共行政的特点

过渡社会不能适应西方行政模式是里格斯研究行政生态学的直接动因，也是其行政生态学研究的重点。里格斯在《行政生态学》一书中对现代泰国、菲律宾等国家的社会形态和行政模式进行了分析。他认为过渡社会中自给自足的小农经济和市场经济并存，家庭和家族仍在政治生活中有着重大影响，社团发展比较脆弱；社会沟通渠道比传统社会畅通，但比现代工业化社会的同化程度低；传统的符号系统和现代符号系统并存；政治权力与行政权力开始分离，但仍未完成。过渡社会的行政模式属于“棱柱型行政”，具体而言有以下三个基本特征：

第一，异质性（heterogeneity）。异质性是指在同一个社会中同时存在融合型和衍射型两种不同的行政制度、行政行为和行政观点。就像过渡社会的街道上既有电器化的摩天大楼，也有供奉香案的古式平房，棱柱型行政模式中中央政府部门设置齐全，管理设施先进，而在一些边远地区却根本没有行政机构，依靠宗教组织、家族组织维持秩序。在过渡社会中，异质的设施、体制和观点同时存在，表现出极不调和的现象。在过渡社会中“精英人才”的选拔仍要视其家庭出身、社会背景、种族血缘等传统因素而定，因此，受西方文化影响的西化知识分子很难通过其能力而获得政府职位，进入精英集团，因此在过渡社会中存在一种“西化分子反精英现象”。[19]西化的知识分子由于其欲望得不到满足而开始反对过渡社会的行政体制和精英集团，成为社会的“反精英”分子。
第二，形式主义（formalism）。形式主义是指过渡社会中理论与实践脱节，政府所制定和颁布的法令和政策不能付诸实施，形同虚设，“应然”与“实然”不相符。在过渡社会中，旧有的权力基础已经逐渐消解，而人民主权的权力基础却并没有生长起来，传统的因素在实践中仍发挥着巨大的影响力。在正式制定的规范和现实之间存在着自相矛盾的情况。

在过渡社会中虽然已经制定了宪法和相关的法律，但这些宪法和法律在政治生活中却并没有得到重视和贯彻执行，在实践中起不到约束和规范作用。社会生活中有法不依的情况普遍存在。宪法规定了国家制定法律的权力应交给立法机关的成员，但真正的政府权力和立法权力却为议会之外的某些个人和集团所把持。议会并不能有效地行使制定法律的权力。官员们有时坚持法律规则,但有时又忽略甚至违反它们。有的国家军人们还常常发动政变，导致宪法和法律条文如同废纸。在菲律宾和泰国等过渡社会中，议员并非通过公平竞争的选举过程产生，行政官员的升迁与任命也不取决于其能力和资格。官僚结构内部拉帮结派,存在非法的权力斗争。政治与行政分开的原则被动摇。议员和行政官员们也仅花很少时间去制定和执行法律。他们更热衷于追求政治权力。

里格斯认为，形式主义会导致很多弊端：首先，国家的法律缺乏合法性，常常被蔑视和践踏；其次，由于法律被侵犯和破坏，导致官员们缺乏约束，贪污腐败、行贿受贿等现象层出不穷；其次，这种棱柱型行政模式的成就取向有限，官僚墨守成规，行政效率低下。

第三，重叠性（over-tapping）。重叠性是指传统的与现代的组织和结构重叠存在。过渡社会虽然建立了现代化的社会组织结构,但原有的传统的社会结构仍继续控制着社会政治系统的运行过程。与衍射型行政模式相联系的新的规范和社会准则得到了正式认可，但经常只是得到了口头上的赞同。议会、政府机关等组织机关的运行经常受到家族、宗教、特权阶层等传统组织的支配和影响。行政行为往往受非行政因素所决定。行政机构也并不一定产生其应当有的功能。当行政机构不能发挥其应有功能时，其行政任务往往由家族、宗教团体等非行政组织来完成。里格斯认为，过渡社会的重叠性会导致合法机关受非法机构的控制，政出多门，派系林立等弊端。

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