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第四节 立法过程与立法程序
　　一、立法过程
　　立法是动态的和有序的事物，是具有阶段性、关联性、完整性的活动过程。这一过程可分三阶段：一是立法准备阶段；二是由法案到法的阶段；三是立法完善阶段。理解立法是个活动过程，就要重视立法活动的阶段性，针对各阶段的立法任务、特点和客观要求，做好立法工作；就要重视各阶段立法活动的关联性、完整性，从事某一阶段的立法活动，要想到为其他阶段立法活动准备条件，或积极利用以前阶段的成果和经验。
　　(一)立法准备
　　立法准备，一般指在提出法案前进行的立法活动，是为正式立法提供条件或奠定基础的活动。
　　立法准备活动的主体，多为立法权享有者，也可是立法权享有者委托的机构、组织和人员，还可是没有立法权也没有被委托但自己希望进行某些立法活动的主体。
　　立法准备活动的主要内容，宏观上有：进行立法预测，编制立法规划，形成立法创议，做出立法决策。法的清理、法的汇编和立法信息反馈工作中包含的旨在为法的制定和变动服务的工作，也是立法准备活动的内容。中观上通常包括：确定立法目标、目的和指导思想，调查研究，收集和研究各种相关材料，落实法案起草机关和组织起草班子，协调与有关方面的关系，为立法的正式进行做好物质准备。微观上通常包括：明确立法意图，拟出法案提纲，起草法案草稿，征求有关方面意见，协调论证，反复修改、审查法案草稿并形成正式稿即草案。不一定每项立法都必须做上述各方面准备活动，有的立法所须进行的准备活动也可能超出这一范围。一项立法的准备活动应包括哪些内容，主要视该项立法的规模、效力等级、调整范围、调整事项的重要程度而定。
　　立法准备阶段在立法活动过程中有重要价值。这不仅在于立法准备是否充分、科学，直接关系所立之法能否行之有效，而且更在于立法准备就其主要倾向看，具有决策性，许多国家的众多立法的命运，实质上是在立法准备阶段就决定了。在有的国家，法案提交立法主体审议、表决，往往主要是履行法定程序，不能真正决定该法案能否正式成为法，因为能否正式成为法，在立法准备阶段就已有定夺。
　　立法准备阶段在法治发达国家的地位，比之由法案到法的阶段的地位，往往难分伯仲，有时立法准备阶段特别重要，更多的还是由法案到法的阶段重要些。在法治落后的国家，情况正相反，立法机关的实际地位通常不及它的法定地位重要，立法的命运，通常在立法机关之外决定。但正是这些国家，在不大重视立法机关、不大看重由法案到法的阶段的作用的同时，对立法准备阶段的研究也不重视，很少有较为健全的关于立法准备的制度。
　　(二)由法案到法
　　在现代立法活动过程中，由法案到法的阶段，是指由法案提出直到法的公布这一系列正式的立法活动所构成的立法阶段。
　　参与这一阶段立法活动的主体，一般须是能够行使立法权的主体。由法案到法的活动，主要是立法权行使者的专有活动，是纯粹立法活动。
同立法准备阶段和立法完善阶段相比，由法案到法的阶段的内容具有确定性、不可缺少性。虽然各国这一阶段的具体内容多有自己的特色，但主要内容：通常总是包括四方面：一是提出法案；二是审议法案：三是表决法案；四是公；布法。
　　由法案到法的阶段，是立法主体通过正式程序产生法的阶段。立法准备阶段固然往往能决定法案的命运，但如若不经历由法案到法的阶段，这一命运便不能最终实现。由法案到法的阶段具有法定性。现代立法的这一阶段的各个主要环节，一般都由法所确定从而形成法定制度。
　　由法案到法的阶段，在法治发达国家，理论、制度、事实上一般都能受到重视；在法治不发达国家，一般在理论和法定制度上比准备阶段受重视，或比立法准备阶段正规，而在事实上一般不及准备阶段重要。
　　(三)立法完善
　　立法完善阶段，一般指法案变为法之后，为使该法进一步臻于科学化，更宜于体现立法目的和适合不断变化的新情况，所进行的立法活动和立法辅助工作构成的立法阶段。
　　立法完善阶段的主体同立法准备阶段一样，不具有确定性。其主要内容通常包括：立法解释，法的修改、补充和废止，法的清理、汇总和编纂。
　　立法完善阶段在立法活动过程中的价值和地位，兼具立法准备和由法案到法两个阶段的一些特征。从立法价值角度看，立法完善作为目的在于使法进一步臻于科学化的活动，同旨在为正式立法奠定基础的立法准备，是殊途同归的。另一方面，立法完善阶段的主要内容，绝大多数同由法案到法的阶段的内容一样，属于立法性质的活动。
　　但事实上，立法完善阶段的价值和地位在各国得以实现的程度，差别颇大。一般说，一国立法完善阶段的价值和地位得以实现的程度，主要与该国实现法治化的程度成正比。在中国，真正把立法完善提上重要日程并取得好的成效，当需努力。当然，立法的完善是相对的。法的“完整性只是永久不断地对完整性的接近而己”。