二、奥斯本和“企业家政府”

戴维·奥斯本（David Osborne）毕业于斯坦福大学，是美国著名的进步研究所研究员，美国州长政策顾问委员会成员和内布拉斯加州研究和发展局顾问委员会委员。奥斯本曾是美国华盛顿的《新共和》周刊的正式撰稿人，担任过旧金山的太平洋新闻社主编。奥斯本在1988年曾出版《民主实验室》一书，1992年与特德·盖布勒合作出版了《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》。盖布勒是美国加利福尼亚维塞利亚市和俄亥俄洲万达利亚市的城市经理。戴维·奥斯本致力于鼓吹有效率的政府，为美国民主党和共和党的政府领袖和竞选人提供咨询。

在奥斯本看来，政府并非一种不得不忍受的邪恶，一切文明社会都有某种形式的政府。政府是我们用来做出公共决策的一种机制，也是我们解决共同问题的方式。政府可以为我们提供国防、环境保护、警察保护、公路、水坝、供排水系统等有益的服务。现代社会所存在的吸毒、犯罪、贫困、文盲、有毒废物、全球气温升高的幽灵、医疗保健成倍剧增的费用等种种问题，都要通过政府采取集体行动来解决。

在奥斯本看来，政府对于现代社会的发展是非常必要的。“我们相信没有一个有效的政府，文明社会就不能有效地运作，不过今天有效的政府实属凤毛麟角。我们相信，工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战。”[7]“我们相信问题不在于政府中工作的人，问题在于他们工作所在的体制。撰写本书不是为了去贬低政府雇员，而是要给他们以希望。书中有些段落也许会使人感到我们是在攻讦官僚主义者，但我们的用心乃在于攻击官僚制度和作风，对事不对人。多年来，我们结识了若干名政府公务员，他们中的大多数。虽然肯定不是全部，是负责的，有才能的，立志献身的人。只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性得不列发挥，精力遭到浪费。我们相信这些制度可以改变，释放出政府公务员身上巨大的能量，提高他们为公众服务的能力。”[8]正如德鲁克所言，“掌管公共服务机构，尤其是掌管政府机构半年以后，即使那些最有企业家创新精神的人，其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。”[9]组织中人的行为受制于其组织结构。提高美国政府的工作效率的关键在于改革美国的政府体制，重塑政府。

美国的官僚主义政府体制产生于19世纪末20世纪初。最初代表了一种理想的、专业化的、富有效率的组织管理形式。“今天已经很难想象，100年以前官僚主义制度这个词居然还有积极的含义。那时，这个词意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物。官僚制度给政府带来的逻辑规范，如同装配传送带给工厂带来的逻辑规范一样。官僚主义制度利用其层次系统的权威和功能的专门化，使大规模的复杂任务得以行效地完成。马克斯·韦伯这位伟大的德国社会学家描述官僚主义制度使用的词汇是今天美国人做梦也想不到的。‘推进官僚主义制度约决定性理由一直是它超过其他任何组织形式的纯技木上的优越性……精确、快速、明确……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都被提高到最佳点。’”[10]

美国的官僚主义的政府模式曾在美国历史上产生过重要作用。这不是因为它富有效率，而是因为它适应了社会的需要，解决了人民希望解决的基本问题。它为人民提供了在工业化时代所需要的基本的公共服务和基本的公平感、平等感，它为为失业者和老年人提供了保障，保证了社会的稳定。官僚主义政府模式在大萧条和两次世界大战时期，运转持别有效。它提供的明确的工作目的和任务易于为人们所接受，解决了美国的很多社会问题。

但目前的社会环境已经于官僚主义模式发展的时代迥然不同。官僚主义政府模式产生时，社会是一种等级体制，只有处在等级体制顶端的人才能获得足够的信息并作出有效的决策。人们的生活节奏很慢，以体力劳动为主，拥有相似的欲望和需求，而且拥有关系紧密的社区。但现在人类社会处于全球化的时代，各种经济组织都面临着巨大的竞争压力，信息传播速度快，知识密集。人们习惯于多样化的选择机会，反感被命令指挥。当前的社会环境要求各种体制机构对顾客作出反应，提供多种多样的和高质量的商品与服务，主要靠说服和奖励刺激而不是下命令来实现领导，给予员工以使命感、归属感和主人感，把权力赋予公民。“这一类在工业化时代发展起来的政府机构，具有迟缓、中央集权的官僚体制、专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，这些机构已经不再能有效运转了。在那个时代这种政府机构曾有过辉煌的成就，但在某些环节上，它们脱离了人民，变得机构臃肿，浪费严重，效率低下。当世界开始变化时，它们未能一起作出相应的改革。本世纪30年代和40年代设计出的官僚体系，中央集权，层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转。那种政府机构就像超音速喷气式飞机时代里的大型豪华客轮，躯体巨大，行动不便，价格昂贵，转向十分困难。新一代的政府机构将逐渐地取代它们。”[11]

“企业家”一词是由法国经济学家J·B·萨伊在1800年创造的。萨伊写道：“企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方。”[12]企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效。所谓“企业家政府”，就是用企业精神改造政府行为，使公共行政部门建立象企业那样的运行机制，不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能。企业家政府追求资源恰当有效地利用，在履行其行政职能、提供公共服务的过程中，努力降低管理成本，减少浪费。在奥斯本看来，解决美国政府所存在的种种问题，关键是用企业家精神来重新塑造政府体制。“今天我们问题的根本之处不是政府太大或者政府太小。……我们问题的根本之处在于我们的政府的类型错了。我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府。说得更加精确一点，我们需要更好的政府治理。……政府治理指的是我们共同解决自己的问题和满足我们社会需要的实施过程。政府是我们使用的一种工具。一旦这个工具过时了，重新发明的过程就开始了。我们不需要再来一次新政，也不需要再来一次里根革命。我们需要的是一种美国的改革。”[13]

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