四、构建企业家政府的基本原则

奥斯本和盖布勒根据自己的行政工作经验和实证观察，认为构建企业家政府必须遵循以下原则：

1. 政府掌舵而不是划桨。

掌舵是指制定政策，起引导和催化作用；划桨就是直接提供服务。奥斯本认为，政府并不擅长向社会提供直接服务，而且在当前世界，政府机构需要对复杂的迅速变化的情况作出灵活反应。因此，如果只由政府自已的官僚机构来提供服务，是很难做好的。政府必须转向一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制。“今天的具有企业家精神的领导人都懂得，当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。……如果让其他人干更多的划桨工作他们就能更有效地进行掌舵。如果一个组织最佳的精力和智慧都用于划桨，掌舵将会很困难。”[20]奥斯本还引用德鲁克在他1968年的名著《不连续的时代》中的话来论证这一观点：“任何要想把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事。决策机构并不具备那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”[21]

在奥斯本看来，多掌舵少划桨的政府是力量更加强大的政府。它们并不多雇用政府工作人员，就可以进行更多的规章管理，使更多的社会和经济机构行动起来。“而那些永远忙于提供服务的政府，它们主动放弃了指引航向的功能。那些陷干收税和花钱的困难处境而脱身不得的政府领导人不得不拼命地工作，以保持他们的服务系统不要垮下来，就像在囚犯的踏车上一样，越跑越快却依然在原地不动，他们简直没有时间停下来思考问题。学区委员们如此忙于商谈合同和避免解雇教职工，而忘记了学校的质量问题。公共交通的负责人纠缠在使公共汽车准点运行和乞求更多的补贴这一类事务之中，他们从来不怀疑汽车时代以前留下来的交通模式是否还合理，那个模式就是由政府雇员操作的中央集权系统。联邦政府领导人整天忙于应付穷人和老年人医疗保健费用的不断上升，从而忽略了我们医疗保健体制的整体活力。”[22]

奥斯本认为，政府应该集中精力作好“掌舵”（即决策）工作，把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性企业机构去做。但他却反对“私有化”的观点。奥斯本认为，“我们可以把个别的掌舵性职能加以私有化，但是不能把治理的全过程都私有化。如果这样做，我们就会失去作出集体共同决定的机制，就没有为市场制定规章条文的途径，就会失去强制执行行为规范的手段。我们就会丧失社会公平感和利他主义精神，不管是为无家可归者提供住房还是为穷人提供健康医疗，任何不能赚钱盈利的社会服务都将不复存在。第三类部门的机构怎么也挑不起这整个担子。”[23]

企业与政府各有所长。政府在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性、保持全社会的凝聚力等方面比较擅长；而企业则擅长创新与推广成功的试验、适应迅速的变化、抛弃不成功的和过时的活动、完成复杂的或技术性任务等工作；第三类部门则擅长于完成微利或者无利可图的任务、需要有同情心和对个人关心尊重的任务、需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务、需要亲自动手和直接关心的任务。那些不喜欢政府而支持全盘私有化的人，那些不喜欢私人企业而全盘反对私有化的人，他们都搞错了方向。对于一个商品或一项劳务而言，最重要的是生产商品和提供劳务的市场或机构的内部动力机制。如果能够获得高效率和圆满结果，做到公平和负责任，政府可以把具体的公共服务工作交给私营机构，但政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任。

2. 政府妥善授权而不必躬亲。

在奥斯本看来，授权是美国的一项传统，美国也拥有很多的自助组织。但美国在组织公共事业时却让官僚主义者控制了公共服务。我们把公共服务所有的控制权都交给了警察、医生、教师和社会工作者，作为服务对象的人没有任何控制权。这损害了我们的公民和社区的信心和能力，并使民众产生了严重的依赖心理。美国各级政府应把公共服务的所有权和管理权从官僚和专业人士手中夺回来交给社区。

同官僚和专业人士相比，家庭、邻里、教堂、志愿者组织等“社区群体”更具有责任感，也更了解问题，更具有灵活性和创造性，费用也相对较低。但社区和自治组织作用的发挥，仍需要政府营造好的环境。政府需要在消除阻力、提供资金和技术、培训人员、配置资源等方面为社区和自治组织提供支持。

3. 注入竞争机制。

垄断是美国政府典型的管理方式。尽管人们抨击私营经济中的垄断，但却热情地接受公营垄断，把政府内部的竞争嘲笑为“浪费和重复”。在奥斯本看来，垄断保护低效率，阻止变革；而竞争则可以提高效率，迫使垄断组织对顾客的需要作出反应，提高公营组织成员的自尊心和士气。“竞争是促进革新的永恒动力，而政府通常是缺乏这种动力的。”[24]竞争并不能解决一切社会问题，但却是振兴公共机构，解开使许多政府机构陷于瘫痪的官僚主义死结方面的关键因素。

要使竞争发生作用，就必须对竞争加以认真的组织和管理。不加管理的市场会产生不公平。政府应将竞争机制引入公共服务的产出之中，但也应该对竞争加以规范。

4. 有使命感而不注重繁文缛节。

在奥斯本看来，任何组织都必须具有某些规章才能运行。我们接受规章制度来防止坏事的发生，但规章也会降低政府的办事效率，使之难以对迅速变化中的环境作出反应，造成巨大的浪费。“进步党人为了控制5％不诚实的人，进步党人规定了繁文缛节，使其余95％的人非常灰心丧气。直到现在，每当事情出了毛病，政客们往往以一大批新的规章来应付。一家企业会激励个人的责任，但是政府通过繁文缛节把犯法者包起来，使他们逍遥法外，而惩罚其他的人。他们这样做无异于在马逃走以后才关闭马厩大门——把所有的牧场工人都锁在里面。”[25]

企业家式的政府“摆脱旧式的规章手册的束缚，并取消明细分类项目。它们规定自己的基本使命然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章。”[26]企业家政府是具有使命感的组织，放手让其雇员寻找最有效的方法，实现该组织的使命。在奥斯本看来，有使命感的组织的效率、革新精神、灵活性都胜过照章办事的组织。有使命感的组织更有成效，其士气高于照章办事的组织。

要建立有使命感的政府不仅要取消过时的规章制度，而且要取消过时的计划。“当然，政府是需要一些规章的。政府的航船需要一两层油漆。如果我们去掉油漆，那就剩下光秃秃的金属，将会生锈腐蚀。问题是大多数政府的航船上了几十层油漆，上面又有一层又一层的附着物。取消控制的目的，是要重新恢复到我们真正需要的一两层保护层，使这艘航船能重新起航。”[27]奥斯本和盖布勒要取消的是“繁文缛节”，而非必要的规章制度。

5. 讲究效果，重产出而非投入。

奥斯本认为，美国传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。政府给学校拨款的依据是各校注册入学的学童人数，给福利机构拨款的依据是有资格享受福利的穷人人数；给治安部门拨款的依据是对付罪犯所需的警察人数。学校教学质量的高低、摆脱依赖福利的穷人人数、犯罪率的升降等效果问题都似乎无关紧要，不加以衡量。结果是，工作越糟往往越能得到更多的政府拨款。政府公共教育上花了大量金钱，但学校的教育水平却并没有得到改观；政府在为接受救济的人举办了大量的职业训练，结果福利救济开支却不断增加；政府在警察和监狱上投入了大量金钱，但是犯罪率却持续上升。

奥斯本认为，私营企业注重效果，这是因为如果企业不能盈利，就会倒闭。而考验政府的却不是业绩，而是是否能取悦选民，重新当选。因此，政治注重观感和意识形态而不注重业绩。当政府官员知道根据投入给公共机构拨款时就不会再争取提高业绩，但如果据效果拨款时他们就会努力提高业绩。

企业家政府应该按效果而非投入拨款，让业绩测定发挥作用。最富有企业家精神的组织应通过以下三种方式来改进业绩：（1）按业绩付酬，即对业绩好的个人或集团实行某种形式的业绩加薪制度或奖金制度；（2）按业绩进行管理，即业绩信息主要当作一种管理手段，用来继续改进自己的工作。如实行全面质量管理，利用业绩数据来确定问题之所在，找出根源，制定解决办法

（3）按效果做预算。

6. 具备“顾客意识”，满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。

企业是为赢利而存在，但却不懈地改进产品和服务的质量以使顾客满意；民主政府是为公民服务的，但大多数美国政府却都是顾客盲。在奥斯本看来，这是因为企业是从顾客那里获得资金的，但大多数公众服务机构却是依靠议会拨款而不是从顾客那里获得资金。

在奥斯本看来，现代政府应该把公民视为顾客，受顾客驱使，努力满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。受顾客驱使的制度有如下好处：（1）顾客驱使的制度迫使服务提供者对它们的顾客负责；（2）顾客驱使的制度使选择提供者的决定不受政治影响；（3）顾客驱使的制度促进更多的革新；（4）顾客驱使的制度让人们在不同种类的服务之间作出选择；（5）顾客驱使的制度浪费较少，因为它们使供求相适应；（6）顾客驱使的制度授权顾客作出选择，而被授权的顾客成为更加尽责的顾客；（7）顾客驱使的制度创造更多公平机会。[28]

7. 有收益而不浪费。

在奥斯本看来，企业家政府应有收益而不浪费，是由事业心的政府。企业家政府应引入企业经营机制，把利润机制引进为公众服务的活动中来，把政府管理者变成企业家，使其将精力集中在挣钱而不单单是花钱上。这需要有奖励刺激。“如果管理人不能保有他们的任何所得，他们也就不可能继续去争取收入。如果管理人的预算开支的提供，同他们的部门是否挣到什么钱没有关系。他们也就不可能花费时间试图赚钱。换句话说，如果我们想要政府管理人像企业家那样思考，我们得把那样做的奖励刺激给他们。”[29]这样做的途径有：分享储蓄和所得、开发赢利性项目、对公共设施实行收费、鼓励公共组织投资等。

8. 重预防而不是治疗。

在奥斯本看来，美国官僚政治的模式使政府全神贯注于提供服务——划船，而很少花精力去操舵。消防部门发展了扑灭火灾的技术，而没有注意预防；警察部门将注意力集中于追捕罪犯，而不是帮助社区预防犯罪；环保机构把大部分钱用在治理污染方面，却忘记了预防的优越性。“它们发展的是狭隘的想象力。因为它们的思维定势以为政府就是靠专业人员和官僚提供服务，它们要一直等到问题变成危机，然后才对那些受到影响的人——街上的无家可归者、退学学生、吸毒者——提供新的服务。因此我们针对症状花去大量的钱——雇用更多的警察，建造更多的监狱，提供更多的福利金以及更高的医疗补助支出——而对于采取预防对策却又显得资金缺乏。”[30]美国政府就像一艘庞大的远洋巨轮，甲板上有各种豪华物品，却没有雷达和导航系统，甲板下也没有预防性保养维修。

在奥斯本看来，预防疾病比医治疾病容易且花费较少。具有企业家精神的政府应该以预防为主，应是有预见力的政府。“有预见的政府做两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；它们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来。”[31]

9. 重参与协作的分权模式而非集权模式。

在奥斯本看来，五十年前建立权力集中的机构是必要的。因为当时的信息技术还很落后，不同地方之间的信息交流很缓慢，而政府官员的教育水平又相对很低。因此，只能采用集权式政府，把所有管理人员集中在一个或两个庞大的机构内。这样有利于信息的收集，也有利于命令的有效传达。

但当前的信息却是无穷无尽的，信息技术发达，许多官员都受过良好的教育。面对信息时代的复杂环境，企业界领袖往往本能地采取分权的办法，减少管理层级，并授权下属做一些决策；但传统的政府领导者却常常本能地采取集权的方式，发生危机时，他们就合并机构，加强集中控制。但集中控制和合并机构只会产生更大的浪费而不是减少浪费。

在奥斯本看来，与集权机构相比，分权机构具有许多优越性：（1）分权机构具有更多的灵活性，它们对于情况和顾客需求的变化能迅速地作出反应；（2）权力分散的机构比集权的机构更有效率。在第一线工作的人接触的问题和机遇最多，他们随时都知道问题的所在；（3）分权的机构比集权的机构更具创新精神；（4）分权机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率。[32]

企业家政府也应在政府机构之间分散权力，但“想要对其公民负责的政府不可能简单地让其雇员放任自流。选民要求政府担负某种责任。因此分权的组织机构也发现它们必须明确说明它们的使命，围绕核心价值观创造内部文化，计算成果。”[33]

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