第四节 法律监督的体系
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一、我国法律监督的体系
法律监督体系,是一国不同种类的法律监督有机结合的统一体。受一国国家性质、国家形式、政治体制、历史传统等因素的影响,法律监督体系会呈现出不同的特点。我国历经半个世纪的法制建设建立起来的法律监督体系,呈现出纵横交错、多层次的特点,依监督主体不同可分为国家监督和社会监督两大系统。
(一)国家监督
1.国家监督的概念和特点
所谓国家监督,即由国家机关以国家名义依法定职权和程序进行的具有直接法律效力的监督。这种监督因具体实施监督的机关不同,监督的内容和方式也可能不同,但作为国家监督有其共同特点:
(1)法定性。国家监督的主体、对象、内容、范围、程序等均应有明确、具体的法律规定,监督主体只能在法定权限范围内依法定程序进行监督,不得超越法定权限,违背法定程序,滥用监督权。
(2)严格程序性。国家机关以国家名义进行的监督是一种制度性设置,有着严格的程序要求。程序越是设计得具体、严密、细致、可操作,监督就越具有可行性和有效性;程序越是设计得开放、合理,监督就越具有民主性和科学性,越有助于监督目标的实现。
(3)直接效力性。国家监督是以国家名义依法定职权和程序进行的活动,具有直接的国家强制性和法律效力,能直接引起法律后果,被监督者必须接受并做出相应的行为。
2.国家监督的种类
依具体实施监督的机关不同,国家监督又可分为权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督三类。
(1)国家权力机关的监督
在我国,国家权力机关的监督即指各级人大及其常委会所进行的监督这种监督在国家监督中居于主导地位,其中全国人大及其常委会的监督在整个国家监督中居于最高地位,是具有最高法律效力的监督。
国家权力机关的监督包括以下两方面:
第一,立法监督。这里所说的立法监督是国家权力机关对享有立法权的国家机关的立法活动及其结果的合法性所进行的监督。在监督内容上,它既要就立法活动的结果即规范性法律文件本身的合法性进行监督,又要就立法活动本身在权限和程序上的合法性进行监督。在监督对象和范围上,根据宪法和国家机关组织法的规定,不同层级的人大及其常委会监督的对象和范围各不相同:
全国人大的监督对象和范围:一是全国人大常委会在全国人大闭会期间对基本法律所作的补充和修改,二是全国人大常委会制定和修改的基本法律以外的其他法律。全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的法律,有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法关于变通限制规定的自治条例、单行条例。
全国人大常委会的监督对象和范围:一是国务院制定的行政法规,二是同外国缔结的条约和重要协定,三是地方性法规,四是自治条例和单行条例,五是授权性立法,六是特别行政区立法机关的立法。
地方人大及其常委会的立法监督包括:省、自治区、直辖市的人大有权改变或者撤销它的常委会制定和批准的不适当的地方性法规;地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。
立法监督的方式包括:
事前限定监督,即在赋予立法权限时以法律形式限定其立法行为必须符合宪法和法律。如宪法第89条规定,国务院制定行政法规必须“根据宪法和法律”。
备案,即享有立法权的国家机关将其制定或批准的规范性法律文件依法报送监督机关备案以接受审查。根据立法法规定,行政法规、地方性法规、自治洲、自治县的自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章以及授权立法都须分别报送全国人大常委会、国务院、本级地方人大常委会和地方政府以及授权机关备案。
审查,即由有立法监督权的机关对已公布生效的法律、法规、规章,因法定职权主动提起,或因有关主体告诉而提起,或随备案和法规清理而进行的一种审查式监督,监督结果可能导致法律、法规、规章的被改变、撤销或宣布无效。
发回,主要针对特别行政区的立法。即全国人大常委会在征询特别行政区基本法委员会意见后,如认为特别行政区制定的规范性法律文件不符合基本法关于中央管理地方事务及中央和特别行政区的关系的条款,可将有关法律发回,但不作修改。该法律一经发回,立即失效。
第二,对宪法和法律实施的监督。根据宪法和组织法的规定,全国人大监督宪法的实施,全国人大常委会监督宪法和法律的实施,有权处理违宪事件。其处理方式包括宣布违宪的法律、法规和其他决定、命令无效,也包括罢免违宪失职的国家领导人。此外,还通过听取和审议最高行政机关与最高司法机关的工作报告、向有关机关提出质询案,对重大问题组织调查委员会进行调查处理等方式,对宪法和法律的实施进行监督。
根据宪法和有关组织法的规定,地方各级人大监督宪法和法律在本行政区域内的实施,享有广泛而层次有别的对宪法和法律实施的监督权。其监督方式包括:听取和审议同级行政机关与司法机关的工作报告,组织视察和检查,进行质询和询问,进行选举和罢免,受理申诉和意见,改变或撤销不适当的决议、决定和命令等。
(2)国家行政机关的监督
行政机关的监督是以各级国家行政机关为主体所进行的监督。其监督对象和内容包括两个方面:一方面是对行政机关行政行为合法性和合理性的监督,另一方面是对社会组织和公民行为合法性的监督。前者是行政权力系统内部的自我约束和控制,以防范和规制行政违法和行政不当及由此产生的权力腐败,促进依法行政;后者是行政权力系统对社会生活秩序的检查和维护,以保障法律在社会生活中的实现。此处所指主要为前者。
对行政机关行政行为的监督分为两种:一种是一般行政监督,另一种是专门行政监督。一般行政监督是依行政管理权限和行政隶属关系进行的上级行政机关对下级行政机关的监督。在监督内容上包括对行政立法的监督和对日常行政工作的监督。对行政立法的监督,以备案、审查、改变或者撤销等方式进行。②至于日常工作监督,则主要依行政管理权限和隶属关系进行。
专门行政监督是行政系统内部的专门监督机关以特定的监督形式对国冢行政机关及其公职人员违法违纪情况所进行的监督。在我国,专门行政监督包括行政监察监督、行政复议监督和审计监督。行政监察监督是专门的行政监察机关对国家行政机关及其工作人员执行法律、法规、政策和决定、命令的情况以及违法违纪行为所进行的监督。行政复议监督是行政复议机关依行政相对人的请求对具体行政行为的合法性、合理性所进行的审查监督。审计监督是国家专门审计机关对下级行政机关及财政金融机构和企事业组织的财务收支、经济效益和财政法纪的执行情况所进行的监督。
(3)国家司法机关的监督
司法机关的监督是以审判机关和检察机关为主体所进行的监督。
第一,检察机关的监督。根据宪法规定,人民检察院是国家专门法律监督机关,其监督称检察监督。检察监督是人民检察院依法对有关国家机关及其公职人员执法、司法活动的合法性和刑事犯罪活动所进行的监督。具体监督内容包括:法纪监督,即人民检察院对国家工作人员渎职和侵犯公民权利的犯罪的监督;经济监督,即人民检察院对国家工作人员利用职务便利从事经济犯罪行为的监督;侦查监督,即人民检察院对公安机关刑事侦查行为合法性的监督;审判监督,即人民检察院对审判机关审判活动合法性的监督;监狱监督,即人民检察院对刑事案件判决、裁定的执行和监狱活动合法性的监督。
第二,审判机关的监督。审判机关的监督亦称审判监督,是人民法院依法对法院系统和其他国家机关、社会组织、公民执法、司法、守法活动所进行的监督。它包括对内监督和对外监督两方面。对内监督是审判机关系统内部依审判监督权限和程序对具体审判活动及其裁决的合法性所进行的监督。对外监督是审判机关依诉讼程序对本系统外的国家机关、社会组织和公民行为的合法性所进行的监督。包括依行政诉讼程序对行政机关具体行政行为合法性的审查监督;依刑事诉讼程序对人民检察院起诉的案件,在认为主要犯罪事实不清、证据不足或者没有违法情况时,以退回补充侦查或通知纠正的方式所进行的监督;依民事、刑事诉讼程序对公民和企事业组织的违法犯罪行为通过追究责任、实施制裁的方式所进行的监督。
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